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欧盟补充性保护制度研究 　　摘要： 2004年《关于第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》规定的补充性保护制度，首次对国际公约难民之外需要保护的人群提供庇护，是欧盟庇护和难民保护制度的重大创新。这一补充性保护制度在对国际难民保护做出积极贡献的同时，也遭受了各种批评，主要集中在保护对象范围过窄和缺乏统一定义及解释问题上。随着欧盟及成员国司法实践的发展，补充性保护制度趋于清晰。期待通过指令本身的修订和报告机制来弥补不足，促使指令目标最终实现。 中国论文网 /4/viewhtm　　关键词： 欧盟；补充性保护；不足 　　中图分类号： D9971文献标志码：A文章编号：1009-055X（2015）04-0033-07 　　根据执行阿约有关建立自由、安全和公正欧洲坦佩雷欧盟理事会决议文件，欧盟决定截至2012年建成欧盟共同庇护制度。该制度分为两个阶段：第一阶段从1999至2005年，主要任务是实现成员国庇护最低标准立法协调。第二阶段从2006年至2012年，侧重成员国有效实施，并在总结实践经验基础上对前阶段立法进行修正。系列指令如《成员国接收庇护最低标准指令》（RCD）[1]、《共同庇护程序和统一地位指令》（ADP）[2]、《第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》（QD）[3]。为实现第二阶段任务，欧盟委员会专门制定了“庇护政策计划”。其具体目标包括：保证寻求庇护者能得到庇护、提供共同庇护程序、制定受庇护者地位和权利清单、考虑性别因素和脆弱群体利益、加强成员国合作、创设决定成员国责任规则和协调庇护与其他有关国际保护政策的关系。[4]而在构建欧盟共同庇护政策中最为引人注目的是2004年《第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》所创设的“补充性保护”（complementary protection）制度。本文试图在分析补充性保护制度产生、内容、争议和发展的基础上对其有全面而客观的认识。 　　一、欧盟补充性保护制度内容及积极意义 　　补充性保护制度是欧盟难民及庇护制度的重大创新，在欧盟层面唯一的法律依据为欧盟理事会2004年颁布的《关于第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》[5]（下文简称指令）。该指令创设的补充性保护制度首次对国际公约难民之外需要保护的人群提供庇护[6]，标志着欧盟层面难民保护水平提上了新台阶，彰显了欧盟对于人权的尊重。 　　（一）主要内容 　　欧共体及成员国有着悠久的“补充性保护”传统，虽然冠名有所差异，但是补充性保护理念早已存在。“早在20世纪50年代15个现今欧盟成员国已经提出‘事实难民地位’和‘人道主义保护’概念，在奥地利、卢森堡和西班牙则规定国家有义务不能驱赶需要保护的个人，在瑞典、意大利和希腊则赋予受保护者居住许可。”[7]228-2292001年9月，欧盟委员会提议制定理事会指令，按照1951年《日内瓦公约》及1967年议定书的规定，制定欧盟关于第三国和无国籍人申请难民和寻求国际保护最低资格和地位指令。 　　提案第5条第2款和第15条明确规定了补充性保护的目的和对象。第5条第2款指出“补充性保护旨在对不符合本指令第三章和1951年《日内瓦公约》难民资格的第三国国民和无国籍人，当有充分证据证明其出于15条规定严重和不公正伤害（serious and unjusted harm）的恐惧不得不逃离本国和原居住地而不愿被遣返时，为其提供保护。”第15条列明了严重和不公正伤害所包含的三种情形：“a.酷刑、非人道待遇和虐待； b.严重侵犯人权足以使成员国履行其国际义务；c. 不加区别的武装冲突或系统和大规模侵犯人权对其人身安全和自由的威胁。”经过成员国讨论和修订，最终文本对补充性保护提案做出修改。第2条e款对补充性保护进行了界定，指出“符合补充性保护资格的人是指第三国国民或无国籍人不符合难民资格保护条件，但有充分证据证明如将其遣返回本国或原居住地将面临第15条所指的严重危害，其本人不愿意被遣返的人。”第15条列明了三种严重危害，“严重危害情形指的是：a.死刑；b. 申请者本国或原居住地酷刑、非人道待遇和虐待；c.不加区别的国际或国内武装冲突可能对个人平民造成的生命危险。” 　　从指令提案和最后文本看，除了条文序号和措辞上的差异，最为关键的是实际缩小了补充性保护对象范围。[8]对比提案15条所列举的严重不公正伤害情形，首先，最终文本新规定了死刑，新增该条只是起到了强调作用，与《欧洲人权公约》条款一致，彰显了欧盟成员国废除死刑的决心。但实质上也可为原a条酷刑、非人道待遇和虐待所吸收和涵盖，其严重程度远高于一般酷刑、非人道待遇和虐待，是上述情形的终极表现形式。其次，删去了原条文b款关于“严重侵犯人权足以使成员国履