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城镇化过程中农民医疗保险法律问题探究 　　 ［摘要］城镇化的发展给农民带来了前所未有的收益，同时，随之而来的在农民社会保障方面存在的不足成为了亟待解决的问题。其中，农民医疗保险制度中存在较多问题，农民成为新市民后，在享受医疗保险待遇时遇到了很多麻烦，使得原本在就医难、看病难的基础上，加大了农民医疗保障的困难。本文结合辽宁省城镇化发展实际，综合分析目前存在的农村医疗保险制度中存在的问题，探究在今后完善该项制度的方法，提出建议。 　　［关键词］城镇化；医疗保险；法律保障 　　［中图分类号］Ｄ９２２．１８２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００３４－０３我国农村合作医疗制度早在１９４４年抗日战争时期就已经开始，１９７９年卫生部在总结合作医疗经验的基础上，与农业部、财政部联合下发了《农村合作医疗章程》。在各级政府的支持和扶持下，到１９８０年，全国约有９０％的行政村实行了合作医疗。［１］而目前，我国施行的农村医疗保障制度模式主要是新型农村合作医疗制度，它是由政府组织引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度区别于以往的合作医疗制度，主要在于它以县（市）为单位统筹，由政府组织，并给予财政补助和支持，资金按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正原则，设立专门机构进行管理，并制定相应的监督制度，具有较强的社会化程度和抗风险能力。辽宁省农村医疗保险制度贯彻国家的基本政策和制度，结合自身发展特点，积极推进农村新型农村合作医疗制度，并在城镇化过程中，顺利解决了部分农民的医疗保险问题。 　　一、辽宁省城镇化过程中农民医疗保障制度现状 　　根据２０１２年人口抽样调查推算，辽宁省常住人口４３８９万人，其中，城镇人口２８８１．５万人，乡村人口１５０７．５万人［２］。在城镇化进程不断推进的今天，健全保障城镇化过程中农民的医疗保障体系是必然趋势。辽宁省从２０００年起启动了城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险的制度，为辽宁省城镇化发展中解决农民的医疗保险发挥重要作用。 　　从辽宁省居民医疗保险层面上看，当前城乡居民医疗保险基本格局已经确定，三大医疗制度在城镇化发展中，制度分设、基金分立、体制分割并存的局面在解决城镇化发展中居民医疗保险问题方面发挥重要作用。随着辽宁省城镇化发展进程的推进，到２００９年年底，全省已有９７个涉农县（市、区）全面建立了新型农村合作医疗，实现县、乡、村全覆盖，参保农业人口达１９６８万人。除已经参加新型农村合作医疗保险的农民外，随着城镇化的发展，农民身份的转变，进入城镇居住或务工，未参保新型农村合作医疗保险的农民可以选择参保城镇居民医疗保险。 　　二、辽宁省城镇化过程中农民医疗保障制度中存在的问题 　　（一）制度层面，农民医疗保险制度基本建立，但保障范围有限 　　目前，辽宁省在城镇化过程中，农民医疗保障制度已经基本建立，在农村，大部分农民已经自愿选择参加新型农村合作医疗保险。而由于参加新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险具有户籍限制，制度设计以不同人群为覆盖对象，缺乏总体规划，导致在城镇化过程中，由于农民身份发生变化，户口已由农业户口转入非农业户口，原本在农民身份的时候没有参加新型农村合作医疗保险的农民，他们不能再参加新型农村合作医疗保险。而和新型农村合作医疗保险相比，城镇居民基本医疗保险费率较高，但由于身份转变后造成的限制，使得农民不能再参保费率低的新型农村合作医疗保险，同时他们又无能力负担参保城镇居民医疗保险，迫使在城镇化发展中身份转变的这些农民放弃参保城镇医疗保险。 　　（二）政策层面，省政府、各市政府推出惠民政策，但实施执行难 　　在城镇化的发展过程中，辽宁省政府、各市政府为更好的保障城镇化中转变身份后的农民的医疗保险问题得到切实解决，出台了多重有利保障农民医疗制度的政策措施，但由于农民奉行“积谷防饥，小富即安”的观念，同时在城镇化过程中取得征地补偿款，使得“短视”的农民安于现状，更不愿意拿出部分资金参加政府推出的各种惠民的医疗保险政策，导致有好的政策出台后，在实施执行阶段遇到严重阻力，使得无法贯彻落实，农民的远期利益无法得到保障。［３］例如，在实地调研中发现，辽宁省阜新市政府根据《关于阜新市“城中村”改造被征地农民基本医疗保险有关问题的通知》，制定了相关参保政策，即城镇化过程中身份转变的农民可以按照城镇居民医保政策办理参保手续，且在参保时，政府承担部分费用，但截至目前，仍有部分农民不愿意参保。 　　（三）法律法规层面，无相应的法律法规出台 　　目前，辽宁城镇化发展类型属于政府主导下的城镇化。在城镇化过程中，政府政策先行，为了妥善解决农民在城镇化中遇到的各种问题，政府积极出台配套的政策文件，但在政策推出之后，却没有相