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公用事业民营化中公共性缺失及其治理 　　摘 要：随着公用事业民营化进程的不断发展，很大程度上节约成本，提高效率，减少政府的财政压力以及给予公民更多选择服务的机会。但实践中公共性缺失的问题也越来越明显。本文就公用事业民营化相关概念内涵进行阐述，结合中国公用事业民营化的实践，分析公共性缺失的表现以及维护公共性的措施。 　　关键词：公用事业；民营化；公共性；治理 　　一、公用事业民营化相关概念内涵 　　1.公用事业 　　“公用事业”从宏观上指的是“提供某种基本的公共服务并且接受政府管制的行业”。①美国《公用事业法》对公用事业做出了一般性的定义，即“所有那些直接或间接的为了实现公共目标，或在持有特许经营权、执照和许可的条件下，由公司、机构、合伙人、个人或财产委托人在供暖、制冷、能源、电力、给排水处置、油品、燃气或照明等行业所从事的生产、储存、运输、销售和服务”。②国内部分学者将公用事业具体划分为公共载运者和公用事业两种，前者指交通与通讯等产业，如铁路运输、电信通讯等，后者指电力、煤气、自来水等产业。③根据我国建设部颁布的《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》中的相关规定，“市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等”。④由此，公用事业所涉及的主要有供水、电、热；公共道路交通以及环保等相关领域。 　　2.民营化 　　对于民营化的概念，笔者认为萨瓦斯对民营化的界定较具有代表性，他指出了民营化的核心是更多依靠民间机构，特别是市场，更少依赖政府来满足公众的需求。具体就是在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。并进一步将民营化分为委托授权、政府撤资、政府淡出三大类。⑤中国学者陈明霞在此基础上认为，民营化是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。⑥由此可将民营化内涵进一步归纳为以下三个方面：1）政府掌握的公共资源出售私人经营；2）在公共服务领域里引入市场力量和市场机制；3）一系列其他社会机制（志愿者、社区团体等），第三部门进入公共领域。 　　3.公用事业民营化 　　简单来说，在我国，公用事业民营化就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权全部或部分地转移到民间，从而引入真正的市场机制。总结西方七八十年代政府实践改革，公用事业民营化能够有效降低政府成本；引入市场机制能够有效利用社会资源并提高效率；提高公共服务的质量，更好地满足社会的需要。 　　二、公用事业民营化中的公共性缺失 　　公用事业民营化在我国的实践证明，民营化能够节约成本，提高效率和公民选择服务的机会，但也同时存在着公共性缺失的问题。服务质量的下降、社会责任和公共利益的缺失、腐败等问题的产生，实际上都反应了公用事业在民营化过程中公共性的缺失。笔者试总结归纳公用事业民营化中公共性缺失的表现如下，从中寻找维护民营化进程中公共性的实现路径： 　　1.公共利益受损 　　公用事业民营化中，政府将公用事业产品的生产者角色部分或全部让渡给私人部门或社会团体。然而私营企业的目标是盈利，必然以利润最大化原则来考虑其经营和生产行为，而较少关注公共利益。一方面，政府在公用事业民营化中减轻自身的财政压力，另一方面企业也通过某些非正常手段取得相当可观的利润。一定程度上造成了国有资产损失，远离了公用事业公共性的出发点，也对公众利益造成了巨大的损失。 　　2.公平性缺失 　　公用事业所提供的大多是公众不可缺少的公共产品和服务，都是生活必需品。因此，公用事业所提供的产品和服务应该实现普遍服务，体现公共性。但是，在实践中由于私人资本追求利润最大化的目标，忽略产品的公共性，导致基本的公共服务无法公平公正地提供给所有的公众。我国公用事业民营化在公共交通领域，公平性缺失问题尤其突出。公交是一般市民上班出行必不可少的交通工具，在这方面，住在市区的人和郊区的人不应该有所差别。国有公交不能因为住户少，地方偏，不挣钱而不开通郊区线路。但在民营化后，私营公司出于效益考虑不会积极主动去开辟“冷线”，相反却争先恐后地去抢“热线”。特别是不能享受补贴的民营公司都从谋利出发，争夺财源，而置百姓生活需要于不顾。⑦从而使得公用事业提供的公平性丧失，不少公民的切身利益遭到损害。 　　3.公共责任缺失 　　正是由于公共性的缺失，导致政府与企业在公共责任上出现了双重缺失。首先，政府公共责任的缺失，民营化实践中政府首先考虑的是减轻政府的财政负担，解决政府的投融资问题，而对于民营化后可能出现的公共责任缺失估计不足或主观忽视。例如，为吸引投资，有些地方政府没能从公共性出发，以损害和牺牲公众的福利水平为代价换取经营项目的实施和政府财政的增加。其次，企业公共责任的缺失。公用事业民营化