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基于主体功能区战略转移支付制度探析 　　十八届三中全会明确指出，应“坚定不移实施主体功能区制度”。根据主体功能区建设的定位及目标，以及市场失灵与外部性理论，转移支付制度在推进主体功能区形成中具有极大的必要性和合理性。根据主体功能区发展的要求，现行转移支付制度应力求在合理界定两级政府事权及支出责任、通过两类转移支付加大重点区域保障力度、优化地方均衡性转移支付的制度与考核以及建立横向转移支付及生态补偿等方面加以完善。 　　[关键词]主体功能区；基本公共服务均等化；转移支付；生态补偿机制 　　[中图分类号]F812.45 [文献标码]A [文章编号]1004―518X（2014）01―0067―05 　　继“十一五”期间我国确立推进主体功能区之后，《“十二五”规划纲要》（简称《纲要》）更加明确提出在我同应进一步“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。《纲要》同时指出，中央和省级财政要完善转移支付政策，增强基本公共服务和生态环境保护能力。十八届三中全会更明确指出，应“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”。由此可见，主体功能区建设已日益成为我国区域发展和实现生态保护的重要战略，而财政转移支付作为主体功能区建设配套政策之一和政府政策实施的重要工具，担负着生态保护和促进基本公共服务均等化的重要责任。 　　一、主体功能区建设目标及财政转移支付作用机理 　　从逻辑关系上看，有必要首先梳理主体功能区建设的定位目标，以确定实现所需的配套政策，并从理论的层面阐明财政转移支付在其中作用的合意性和必要性，提出不同目标下的方式选择。 　　（一）主体功能区建设的定位及目标 　　主体功能区建设是我国现阶段国民经济和社会发展总体规划的战略依据，也是从微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。它要求不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此控制开发的强度、完善开发的政策、规范开发的次序，以实现对未来我国人口分布、国土利用、城镇化格局和经济布局、产业集群发展的引导和约束。这是我国在新形势下按照科学发展观的根本要求，为保持经济社会全面协调可持续发展、构建环境友好及资源节约型社会所采取的一种全新发展模式和重大战略举措，将对我国规划空间开发秩序、优化空间结构产生深远影响。 　　主体功能区建设的基本目标就是统筹区域协调发展，即：区分不同区域的主体功能，采取不同的发展路径，在空间的层面上正确处理好公平与效率、开发与保护的关系。从近期看，应鼓励优化开发区域和重点开发区域加快发展，促进经济增长方式转变以及工业化和城镇化进程，同时限制和禁止某些区域发展，促进产业转型以及生态修复和环境资源的保护，构建全局和优化的社会经济发展的空间结构和秩序。而从长远看，实现区域内人口、经济、资源环境发展的相互协调，以及区域间公共服务和人民生活水平差距的不断缩小。 　　总之，主体功能区建设追求的不是区域间经济及GDP增长的同步和产业均衡发展，而是在各地区落实不同主体功能取向的架构下，实现全社会资源支撑条件下的经济可持续发展和基本公共服务水平的均等化。 　　（二）财政转移支付服务功能区建设的理论依据 　　要实现主体功能区建设的发展目标，需要投资、财政、土地、人口管理、环境保护、绩效评价等一系列配套政策的联动和相互支持。其中，基于主体功能区的特殊性和建设目标，财政转移支付具有无可替代的作用。 　　首先，市场失灵理论为政府以转移支付方式介入区域协调发展领域提供了必要性。地区差异是世界各国普遍存在的问题，而地区差异的存在与要素的流动紧密相关。在市场经济条件下，资源配置的作用由市场主导，以实现效率的最高目标。因此，随着经济的快速发展，市场的竞争性和价格引导机制，必然驱使要素向直接效益最高的区位流动，从而造成各地区集聚的生产要素数量和质量的差别不断加大，地区差异随之产生并放大。虽然当经济发展步入高水平阶段，要素流动的屏障基本消除，市场机制的完善和补充也可以减弱其一部分负面作用，但单纯通过市场机制实现区域协调发展仍然无法实现。这便决定了控制与弥合区域差异扩大、实现区域协调发展，理应成为政府与市场共同的责任。政府的责任在于根据市场机制的作用情况，适时弥补市场的缺陷，采取选择性的政策，实现与市场机制的有机结合和相互补充，将财政收入更多地分配使用到需要限制和保护的经济落后生态区域。同时，要更多地突出经济手段，坚决防止因此可能产生的鞭打快牛、市场分割、地方主义的加剧发展等问题，以维护市场经济体系的完整性。 　　其次，外部性理论为财政转移支付服务主体功能区建设奠定了理论基础。生态脆弱地区的林业生产或森林、草场环境资源给社会