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论土地征收中宅基地使用权补偿 　　摘要： 我国现行国家层面立法对宅基地使用权征收补偿没有规定。实践中各地对宅基地使用权是否予以征收补偿做法不一，并在不同程度上损害了宅基地使用权人的利益。建议：在立法上明确规定宅基地使用权的补偿；以土地出让金为基础制定合理的宅基地使用权补偿标准；对相关法律法规出台前形成的宅基地应本着尊重历史与事实原则进行补偿；在房屋安置、自拆重建等非货币补偿中要注意补偿宅基地使用权的损失。 　　关键词：土地征收；宅基地使用权；补偿 　　中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0008-06 　　资料显示，我国从1999年到2009年城市化率从30.9%增长到46.6%[1]，已进入了城市化的快速发展时期。与之相伴的是土地征收规模的逐年增大。国土资源部近几年的公报反映全国每年有近400万亩的土地被征收。有学者综合考虑了征地中的合法用地与违法用地因素，甚至指出：“2004年以来我国每年净减少耕地应当不少于1 000万亩[2]。”大量的征地使失地农民数量成为一个庞大的数字。失地农民权益的保护也成了一个关系到社会稳定的政治问题。宅基地使用权是农民在土地上享有的一个重要用益物权，但现行法律中对宅基地使用权的征收补偿没有规定。近年来国家有关部门出台了一系列相关政策保护失地农民利益，但有关宅基地使用权征收补偿鲜有涉及。由于法律与政策的缺失，宅基地征收中农民权益得不到有效保护，引起了被征收农户的不满，成为影响社会稳定的不良因素。 　　一、法律上的缺失与补偿的必要性 　　我国国家层面上立法对宅基地使用权征收补偿的规定基本上属于缺失状态。《物权法》第121条原则上规定了：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条的规定获得相应补偿。”但《物权法》第42条对征收个人住宅做了规定，没有涉及对宅基地使用权的征收补偿。《土地管理法》中并没有宅基地使用权征收补偿的相关规定，只是在第47条第3款原则上规定了宅基地所占用的集体土地所有权的征收补偿：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《土地管理法实施条例》同样没有规定宅基地使用权的征收补偿。 　　我国相关法律的缺失并不意味着不需要对宅基地使用权进行征收补偿。从法理上来说，宅基地使用权是是从集体所有的土地所有权上产生出来的独立用益物权，对集体土地所有权的征收只是土地所有权主体的改变，并不必然导致该用益物权的消灭。要消灭宅基地使用权必须对其进行单独的征收并进行补偿。梁慧星教授主持编写的《中国民法典草案建议稿》中将建设用地使用权与宅基地使用权统称为基地使用权，其436条第1款指出：“国家为了社会公共利益的需要，可以征收基地使用权，但应依法对基地使用权人给予补偿[3]。”公平正义是法律所追求的一个重要价值。从公平的角度来讲，农民拥有的宅基地使用权虽然受到转让、抵押等方面的限制，但它是农民无偿获得并且无期限限制的一个用益物权，为农民的生活甚至生产提供了基本的场所保障，土地征收消灭宅基地使用权而不予补偿明显违背公平正义。从另一角度来说，《国有土地上房屋征收补偿条例》中对征收房屋价值的补偿其实包括了房屋本身的价值与建设用地土地使用权的价值。《国有土地上房屋征收补偿条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”实践中，居民购买商品房并不会分别支付房屋价格与土地使用权价格，商品房的价格其实是包涵土地使用权的价格。2011年住房与城乡建设部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第14条规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”综上可知，国有土地上房屋征收补偿包括土地使用权的补偿，集体土地上房屋征收如果不对宅基地使用权进行补偿则有悖于公民财产权平等保护的原则，有歧视广大农民之嫌。 　　二、各地关于宅基地征收补偿的做法及存在的问题 　　由于国家层面上立法的缺失，各地通过制定地方性法规或者其他规范性文件规定宅基地及其上房屋征收补偿问题。各地对集体土地上房屋征收补偿的具体做法多种多样，主要有：货币补偿、房屋安置及农民自拆重建安置等几种方式。如《苏州市集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第17条第2款规定：“拆迁住宅房屋实行货币补偿、房屋安置、货币补偿与房屋安置相结合的方式，安置方式由被拆迁人自行选择。”《张家界市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第6条规定：“征地范围内涉及的集体土地上的房屋拆迁，采取自拆重建方式补偿安置。” 　　以上各地做法虽然不同，但在涉及宅基地使用权补偿方面都存在一些问题，