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试析人防优惠政策落实难问题 试析人防优惠政策落实难问题 I防工程建设与开发利用享有国 人家许多优惠政策,如土地出 让金与土地使用费方面的优惠政策, 有关税金的减免政策,有关费用的免 缴政策,以基本建设项目为征收对象 的行政事业性收费及配套费的免收政 策,人防工程平时开发利用免收其他 有关费税的政策,等等.这些优惠政 策不仅为我们人防系统自己所熟知, 还被我们作为和平时期调动,吸引社 会力量建设与开发利用人防工程的政 策性优势,向社会广泛宣传. 然而,这些优惠政策落实起来并 不顺利,有的成了空头支票,有的虽 在有限的程度内得到落实,也往往是 因为有关领导的出面协调,凭人情, 靠面子暂时生效,经不起法律意义上 的严格推敲,生命力不强. 这就出现了一些疑问:这些优 惠政策都是红头文件规定的,是国家 和地方有关机关正式发布的,为什么 不能落实?为什么实施起来要遭遇梗 阻?是不是因为在和平时期社会对人 防不够重视?针对这些问题,笔者尝 试从立法的角度,作如下分析. 从政策出台的形式看,许多人 防优惠政策是非立法性的规范性文 件规定的 查寻人防优惠政策的出处,我们 不难发现,大多数优惠政策是人防系 统自己制定的,有的虽然以省政府和 同级军事机关的名义联合制发了”决 36中国人民防空00/总第’8期 定”或”意见”,但并没有上升为立 法性的规范性文件. 所谓规范性文件,从广义上理解 分为立法性规范性文件和非立法性规 范性文件两大类.立法性规范性文件是 指属于法律范畴(即宪法,法律,行政 法规,地方性法规,自治条例,单行条 例,国务院部门规章和地方政府规章) 的规范性文件,非立法性规范性文件是 指除上述以外的由国家机关和其他团 体,组织制定的具有约束力的规范性文 件,也泛指狭义的规范性文件. 非立法性规范性文件虽然也是行 政管理和行政强制力的体现,但由于 这类规范性文件的制定主体非常多, 文件数量非常大,涉及面又甚广,所 以不合法的情形时有存在,执行的约 王伟平马爽 束力,强制力也有一定的局限.据有 关资料介绍,行政复议案件中,被提 请复议的具体行政行为所依据的行政 规范性文件不合法的情况就时有发 生.而立法性规范性文件因其履行了 法定的一系列立法程序和公布程序, 属于法律范畴,因而具有较强的合法 性,适用性和约束力,强制力. 一 些人防优惠政策法律依据不 充分,与有关立法性规范性文件的 规定不相符合 人民防空法,《中共中央国务院 中央军委关于加强人民防空工作的决 定,国务院中央军委关于进一步 推进人民防空事业发展的若干意见》 以及一些由多个部委联合制发的文 黑龙江省联合检查组检查齐齐哈尔市某重要经济目标单位人防建设情况翟哲峰摄 件,都强调要落实人防优惠政策.但我 们必须注意,这些重要的法律和文件对 人防优惠政策的表述均为”按国家有关 规定给予优惠”.这种表述看似原则, 笼统,实则内涵严谨.其”国家有关规 定”如何理解?无疑,首先应当从立法 性规范性文件的规定去理解,其次才是 非立法性规范性文件.而立法性规范性 文件,具体说来就是指国家法律,法规 和国务院部门的行政规章,以及地方性 法规和政府规章. 本文开头提及的一系列优惠政 策,追根溯源,许多政策诞生于计划 经济时期,当时曾经由国务院有关部 门的相应规章规定,但随着国家经济 体制改革和政治体制改革不断深入, 一 些新情况随之出现:一是国务院的 某些原属行业主管部门的部委被撤 销,这些行业直接进入市场主体地 位,其原有的主管部门文件逐渐淡出 规范性文件范畴.二是有些行政规章 已经被调整.如财政部国家税务 总局关于具备房屋功能的地下建筑征 收房产税的通知(财税(2005)181 号)废止了财政部税务总局关于 房产税若干具体问题的解释和暂行规 定》([861财税地字第008号)第十一条 “为鼓励利用地下人防设施,暂不征 收房产税”的规定,就是一个典型的 例证.财政部制定或废止这项人防税 收优惠政策的法规依据源于国务院发 布的《中华人民共和国房产税暂行条 例第五条,该条第五款明确规定, 法律法规以外的其他免纳房产税的房 产”由财政部门批准”.而地下人防 设施当属此类房产范畴.三是一些有 立法权的省,市,打了法律擦边球, 通过制定地方条例增加了某些对人防 的收费规定,如有的地方土地管理条 例就明确规定,开发利用原人防工程 设施兴建商业街或从事经营活动的, 必须补办土地使用权出让手续,补交 土地使用权出让金等. 当非立法性文件规定的人防优惠 政策与这些立法性文件的规定相冲突 时,人防优惠政策自然要处于劣势. 制定人防优惠政策的规范性文 件中,相当一部分没有明确其责任 部门和具体落实措施 人防优惠政策,通常涉及物价, 电力,水务,土地管理,电信,广播电 视等部门和系统.然而在制定人防优惠 政策的规范性文