摊贩管理的府际关系之立法政策.docVIP

PAGE PAGE 1摊贩管理的府际关系之立法政策　　壹、前言　　违规摊贩如何管理的问题，通常与违章建筑、交通违规案件处理并列为“都市三大毒瘤”;而且，如摊贩管理未善加处理的话，还会导致摊贩任意扩增以及随意设置，并造成市容脏乱、形象落后，更属“后进国家”的具体表徵。　　有监于此，关于台湾地区摊贩之管理规范，早年系以省市单行法规(如省市摊贩管理规则等职权命令)[1]暨民国七十九年由行政院颁定之“改进摊贩管理问题之具体处理措施”(性质上系属行政规则)为主要的执行依据，惟为落实摊贩之管理，且考量该管理措施不惟涉及人民之权利义务事项，本属国家的重要事项或至少亦属重要之地方自治事项范畴;因此，基于法律保留原则或地方自治条例保留原则之法治国家理念，应以法律或自治条例加以规范。　　单就此点而言，即涉及中央与地方之间立法权限划分的问题。尤其是，地方制度法施行之后，地方分权的声浪高涨，故有关摊贩之许可、管理及取缔、摊贩集中区设置与限制等事项，系属地方政府主管机关之职权，加诸台湾各地区发展状况，及政治经济生态差异不一的结果，如由地方政府自行制定自治条例，以为规范，更可收所谓的“因地制宜”之效果。　　可是，诸多地方政府对以自治条例之制定形式、规范内容与裁罚事项等，却提出很多问题以及窒碍难行之处，因此如为辅导及协助地方政府能够顺利推动相关立法措施，并落实地方自治精神与辅导管理摊贩之相关问题，似有必要由中央做“框架式立法”或“引领式立法”，始得有效协助地方立法、政策规划并执行该项问题之解决。　　遗憾的是，行政院提交给立法院审议的“摊贩条例(草案)”却经常因“届期不连续原则”或行政院会议要求从长计议之故，宣告无疾而终，迄今尚未完成立法。不仅如此，目前仅少数地方自治团体完成摊贩管理自治条例的立法，如：基隆市的摊贩辅导管理自治条例、桃园县的摊贩管理自治条例、台中市的摊贩管理辅导自治条例(以及台中市摊贩集中区观光夜市及主题市集设置办法等自治规则)等[2];即连法治水平程度较高的台北市所拟定之“台北市摊贩管理自治条例(草案)”都尚未完成立法成立，遑论其他县市、直辖市之立法进度更属缓不济急，甚至偶而还会出现消极抵制的现象，导致摊贩管理的府际关系之立法政策依然不明，而有待吾人研究并予以厘清。　　贰、摊贩的定义与类型　　必需说明的是，本文所指的“摊贩”并不同于“摊商”，系专指于户外公共场所或公、私有土地之设摊营业者[3]。　　至于，“摊贩集中区”则是指由主管机关公告指定特定区域供摊贩集中营业之场所。基此，如另依摊贩营业场地区分摊贩之类型，即可区分为：　　(一)零星摊贩：即经个别核准，而未于“摊贩集中区”营业之摊贩，亦可称为个别摊贩。　　(二)集合摊贩：即于摊贩集中区或其他许可之区域(或路段)，集体从事摊贩业务者，另依其经营时段可分为：　　(A)经常性集合摊贩：即于摊贩集中区内，以定时、定点方式经常营业者(例如台北市华西街摊贩集中区之摊贩);　　(B)临时性集合摊贩：即于许可区域(或路段)内[4]，以定时、定点方式临时营业者(例如于特定日如节庆、庙会等临时设摊营业之赶集式摊贩、短期性特色主题市集等)。　　参、摊贩管理的府际权限划分-以立法权为中心　　整体而言，摊贩管理的权限，如依“台湾省摊贩管理规则”[5]观之，其主管机关在中央为经济部，在县市则为县市政府，在乡镇市则是乡镇市公所。尤其是，依该规则之规定，县市政府或乡镇市公所另需肩负摊贩之规划、登记、发证及管理，甚至取缔之权责。　　不仅如此，商业登记法第四条固然规定“摊贩”属于小规模商业，得免依该法规定从事商业登记，但反面解释之，摊贩管理作为商业管制政策的范畴，则其主要权责管理机关在中央仍属经济部;惟地方制度法第十八条、第十九条第七款第三目及第二十五条、第二十六条等另规定，直辖市、县市得就工商辅导及管理的经济服务之自治事项(含摊贩管理事项)，制定自治条例或订定自治规则予以规范，就此而言，直辖市政府、县市政府对于摊贩管理事项亦有管辖权责，甚且县政府亦得依法规“委办”给乡镇市公所管辖。　　值得注意的是，既然中央的经济部、地方的直辖市或县市政府，甚或最基层的乡镇市公所，均有摊贩管理的事务管辖权，则摊贩管理的立法政策如何研议规划，自可有如下几种选择：　　(一)中央立法并执行，或交由地方执行之。　　(二)中央立法，但交由地方负其政策规划责任并执行之。　　(三)中央立法，地方亦得立法并执行之。　　(四)中央不予立法(或在未立法之前)，提出国家最低基准的行政指导方案，转由地方立法并执行之。　　又理论上，就法论法而言，地方制度法第十八条、第十九条规定经济服务事项，如直辖市、县市之工商辅导及管理事项(含摊贩管理)，为直辖市、县市自治事项。此外，摊贩管理事项，本有“因地制宜”之需求，复另具备亲民性、在地性或就近性等适合由地方自治团体办理