城市化丶土地制度与经济可持续发展——靠土地支撑的城市化还将.doc

城市化丶土地制度与经济可持续发展——靠土地支撑的城市化还将城市化、土地制度与经济可持续发展——靠土地支撑的城市化还将持续下去？ 一、引言1.1 90年代中后期以来，中国经济在工业化继续高速推进的同时，城市化的提速，成为这一轮中国经济成长的主要力量。1998-2003年，中国工业产值以及投资继续维持9.83%和14.14%的高增长，城市化率从1998年的30.42%提高到2003年的40.5%。工业化和城市化的双引擎为这一时期GDP8-9%的高增长做出了卓越贡献。这一时期的高速城市化一方面依托于国家大规模基础设施投资，以2001年为例，以电力、煤气、水、交通运输和邮电通讯等为主的基础设施投资占到全社会固定资产投资的23.5%，另一方面依赖于启动住房消费信贷，以推动房产市场和土地市场的发展，为政府巨额的城市化资金解套。自1998年引入住房抵押贷款以来，房地产行业迅速起飞。新开工建设项目和每平米销售价格都以每年增长２４％的速度飞速上升，这大概相当于GDP增速的三倍。2003年年房地产的销售约占到GDP的9.2％，而1998年只有3.9％，房地产行业占到自1998年以来中国GDP增长的1/5。　　1.2 在工业化继续“高歌猛进”和城市高速扩张的同时，由此引发的相关社会问题也越来越显化。主要表现为，（1）高速的工业化和城市的大规模扩张，使建设用地量增长加速，由此导致农地被大面积占用。在20世纪90年代的10年间，城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，也就是有2138万亩耕地被占用，引起中央政府对粮食安全的担忧。（2）由于土地制度极其相关法律内生的对农民土地权益的不公平性，在大面积集中占用土地成为势不可挡时，势必加剧征地主体政府与被征地者农民之间的矛盾与冲突。据中国社会科学院调查，2003年以来，农民土地权益纠纷已成为现在群体性上访的第一位原因。（3）由于城市化的基础设施投资主要来源于政府对经营性用地的出让金和以土地抵押的金融贷款，由此刺激了政府多圈占农民土地以多获取土地出让金，以及政府陷入巨额的财政和金融风险。（4）2004年初中央政府采取的以冻结土地进行宏观调控措施，尽管将高额的固定资产投资压了下来，但由于没有解决地方经济发展中土地的供地6机制，这种行政性管制措施也使一些地方的经济发展受挫，不利于经济的正常发展。1.3 引发以上问题的背后，实质上源自于在中国推进工业化、城市化的进程中，土地制度安排上的滞后。本报告依托于对Z省90年代以来工业化、城市化进程中出现的土地问题的调查。90年代以来，Z省的工业化进程在全国名列前茅，城市化进程也于90年代末期以后提速，使其成为中国经济成长最为活跃的地区之一。本次调研的地区S县、J市和Y市基本上可以作为Z省经济高速成长的缩影。我们将使用所调查地区的资料，集中讨论以下问题：90年代以来工业化、城市化的特征；土地一级市场垄断为政府推进城市化和园区建设所提供的制度保障；土地在城市化和工业化中所扮演的角色；以土地启动工业化、城市化的机制；在城市化进程中如何保护农民的土地权利；最后是相关的政策建议。 二、90年代末以来工业化、城市化的主要特征：从自动自发到政府介入2.1 80年代中期至90年代中期，以乡镇企业为主体的农村工业化是这一时期Z省经济高速增长的发动机。从80年代中期发轫，Z省乡镇企业凭着比国营企业机制灵活的优势和乡镇企业经营者特有的精明禀赋和务实态度，绕开城乡户籍制度和其他城乡二元体制对农村劳动力转移的刚性制约，利用自有土地、房屋等生产资料和廉价的本乡本土劳动力的优势，迅速崛起。1980-1997年，第二产业增加值从84亿元增加到2460亿元，工业增加值占GDP的比重上升到48.6%，1997年全省工业总产值中村及村以下工业总产值占60.2%，农村工业吸纳的从业人员达到664万人，比1985年增加了92%。1997年农村个体工业个数51.3万个，从业人员292万人，工业总产值3543亿元，占全省工业总产值的34.1%。1997年一二三产业占GDP的比重分别为13.7%，54.1%，32.1%，就业比重看，分别为41.3%，30.9%和27.8%， 2.2 农村工业经过10多年的发展，到90年代中期,形成了独特的以县或镇、村为半径的产业集群。据Z省委政研室2001年6月的调查汇总，在全省88个县市区中，有85个形成了以某一类产业为主导的集群，工业总产值超亿元的集群有519个，其中工业总产值10-50亿的集群有118个，50-100亿的集群有26个，100亿以上的集群有3个，全省有52个集群的产品国内市场占有率达30%以上。产业集群的形成也带动了专业市场和小城镇的发展。到90年代中期，全省已形成了4400个专业市场，依托这些专业市场，各个产业集群生产的产品源