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深入推进地方大部门制改革对策研究 　　摘 要：新一轮的中央政府机构改革已经启动，地方政府也蓄势待发。在过去一轮的地方政府改革中存在着不少问题，如职能转变不到位，机构设置不合理，人员编制不科学等。深刻分析当前地方政府大部制改革存在的问题，并提出了相关的策略和建议，如准确定位职能，加强立法，推行聘任制等，以期为新一轮的地方政府大部制改革提供一些参考，以便深入推进地方大部门制改革。 　　关键词：大部制；职能；机构；改革；地方政府 　　中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0052-03 　　一、背景 　　2008年2月27日，十七届二中全会审议通过了《关于深化行政体制改革的意见》，要求中央和地方参照意见深入推进政府机构改革，同年10月，上海市《上海市人民政府机构改革方案》成为第一个获得中央、国务院批复的地方政府机构改革方案，11月7日正式公布并实施。在2008年中央和国务院下发机构改革意见后，截至2009年2月23日，有27个省市上报了政府机构改革方案，21省的方案获得批复；到2009年底，31个省级改革方案全部公布，2010年广东也明确提出了改革方案。 　　2013年3月，新一轮大部制改革再次启动。 　　3月10日，第十二届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，国务委员兼国务院秘书长马凯对国务院机构改革和职能转变方案做了说明。3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，新一轮大部制改革方案尘埃落定。专家认为，这一轮改革须在当年年底完成，因为国务院机构改革与职能转变是地方改革的风向标，下一年，省级的改革即将开始[1]。 　　从十七大开始的大部制探索，不可避免地走了一条外延式改革道路，在多部门进行职能转换、机构瘦身、人员裁减的过程中搭起了架子，立起了牌子，迈起了步子；十八大以后的大部制改革，无论是现有大部门的完善还是新的大部门的增设，都必须从外延式转轨到内涵式[2]。 　　二、地方政府推进大部门制改革中存在的问题 　　目前地方政府大部制改革仍在进行中，处于一个“爬坡阶段”，“在实践中仍然遇??很多体制、机制，以及思想认识、工作习惯等方面的阻力，面临着不少急需解决的困难和问题”[3]，而有些专家甚至认为大部制改革“只会提出了一个方向，但是没有实现。国家没动，地方也没动”，“现状与预想有很大差距”[4]。 　　总的来说，问题主要存在于以下几个方面： 　　1.职能转变不到位。职能转变是深化行政管理体制改革的核心步骤，一些地方政府在形式上做足功夫，并没有实现职能的根本转变。综合管理部门和行业管理部门仍然存在大量职能交叉。行政审批项目仍然过多，综合管理部门既管宏观规划，又管项目审批；行业管理部门有监管之权，却无审批之权。深入事业单位改革停滞不前，仍然牢牢守住最后一块“肥地”，将其看成政府获利的“命根”。部分行业垄断问题并未得到根本解决，如烟草公司同时加挂政府机构牌子，行使行政管理和执法职能。一些与民众生活息息相关的领域，如教育、卫生、文化等领域的改革相对落后于其他领域改革，“管办部分”，如某省体育局下属23个体育事业单位，同时负责多家社团、民办非企业单位和基金会的行政管理工作。 　　2.决策和执行机构的分离流于形式。英美国家大部制改革中一个明显的特点就是决策和执行的分离，独立的监察机构。 　　在我国地方政府中实行这种做法的就是深圳市，深圳市政府在2009年的改革中建立起了“委”“局”“办”的政府构架，以期实现决策和执行的分离，其中“委”承担决策和监督职能，“局”承担执行职能，“办”不具有独立的行政管理职能，主要是协助市长处理专门事项。但是整合起来的部门比以前的部门利益、权力更加集中，实施监管困难重重；另一方面，由于我国尚未培育起良好性的监督生态[5]，加剧了监管的难度。深圳的这一做法并没有引起有关部门足够的重视，同时也因为缺乏实际操作性以及社会共识，最终决策、执行、监督相互制约相互协调的权力结构和运行机制落空。 　　3.机构难以按需设置。早在2008年2月中央十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革意见》中，中央就要求地方政府“在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应上下对口，其他机构因地制宜设置”。 　　在实际中，如果下级政府没有设置与上级相关部门对接的部门，那么下级部门在项目申请、经费拨付、人员安排等方面就会遭到上级部门刁难。①地方政府部门面临的困境就是“上改下不改等死，下改上不改找死”，这就导致地方政府不得不按照“上下对齐”的方式来设置机构，结果出现“不需要的要设，需要的不能设”的尴尬局面，使现存的机构设置相当一部分与实际需要不相符。 　　4.人员编制的双重矛盾。按照中央在推行《深化行政管