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农发行倒置改革 　　 　　在“建设新农村”背景下，农发行如愿以偿扩大了职能范围。而如何控制相应的风险，仍然是悬而未决的问题 　　 　　伴随着国家开发银行商业化转型拉开大幕，三家政策性银行中形势最为严峻的中国农业发展银行（下称农发行），也迎来了发展的契机。 　　《财经》记者获悉，银监会不日将批准农发行从事农业综合开发业务。“这属于商业性业务，是为农发行在建设社会主义新农村中发挥骨干和支柱作用而赋予的新职能。”银监会监管四部主任邓红国告诉《财经》记者。 　　农发行新获得的业务范围，涵盖农田水利基本建设和改造、生产基地开发和建设、生态环境建设、技术服务体系和流通体系建设等领域，属于农业综合开发范畴的中长期贷款。从1998年至今，农发行长期业务单一，仅从事粮棉油统购统销等国家指令性业务。农发行历史上曾多次申请扩大业务范围，但因种种原因一再搁浅。农发行的这一诉求，甚至成为该行2006年主要工作目标之一。 　　在“建设新农村”的背景下，农发行的请求终获批准。“今后我们和国开行在农村领域可以从事的业务不再有显著不同。”农发行信贷管理部人士告诉《财经》记者。 　　央行研究局副局长张涛表示，重新定位后，三家政策性银行都面临着新的选择，寻求新的“增长空间”必须在原有基础上建立新的制度框架，其中，农发行的目标是加强内部管理，进行职能调整，实现可持续发展，为进一步全面改革创造条件。 　　然而，农发行的转型之路远非就此柳暗花明。事实上，1998年前，农发行就曾负有农业综合开发的职能，正是由于经营不力等原因才被取消。此番再度放开，其内部机制和监管体制尚未理顺，政策性和商业性的目标冲突亦未解决，如何控制相应的风险仍然是悬而未决的问题。 　　 　　“问题银行” 　　 　　1994年，三大政策性银行之一的农发行成立。1998年4月，为配合粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行。农发行仅履行粮棉油收购资金封闭管理职能，专门对国有粮食购销企业发放粮食收购、调销、储备贷款。 　　从此，农发行有了财政部的“粮食收购部”之别称，甚至不被认为是严格意义上的银行。但这并没有妨碍农发行的迅速膨胀，成立12年来，它已悄然发展成为拥有2000多个分支机构、6万员工的“庞然大物”。 　　2004年5月，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购。同时，商业银行也开始向其提供收购资金，农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破。 　　这使得农发行政策性业务的经营空间越发狭小，甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象。比如，根据农业部的调查，农发行海南省三亚市分行管辖的八个开户企业，2000年没有发生一笔贷款业务，2001年只发放了4万元贷款。 　　在此前后，有关“农发行是否应结束历史使命后关闭”的讨论，一度引起人们的热议。事实上，由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、业务单一、前景不明，农发行一直被外界看做“问题银行”。 　　来自农发行的最新数据显示，按照对外披露口径，截止到2006年末，农发行共实现经营利润87.7亿元，同比增长62％；全系统共有30个省级分行实现盈利，比上年增加8个；农发行不良贷款余额为677亿元，不良贷款率降为7.65％。 　　 　　这几乎是一组堪称优异的数据，但据了解，农发行不良贷款率有两个标准，即上报银监会的不良贷款口径和对外披露口径；前者包括国家财政认账的政策性挂账，按这一标准，2006年6月末，农发行的不良贷款率高达51.17％；而后者不包括政策性挂账，不良贷款在10.08％左右。两者的坏账总额差距以数千亿元计。 　　更重要的是，在上述政策性亏损里，外界无从判断哪些是政策性造成的，哪些是人为造成的。比如，农发行各地分行将粮棉油收购资金挪作他用的报道多次出现，最近的一桩就发生在辽宁铁岭市，2.5亿元资金被挪用。 　　目前，农发行清理认定1998年6月1日后粮食政策性财务挂账工作已进入尾声，全国共有20个分行已完成相关认定。到2006年年末，农发行已批复入账1376亿元，剥离至各级粮食局等待认定的还有2715亿元。 　　如果开展商业性业务，农发行还面临着资本金严重不足、缺乏明确的资本金补充机制的考验。尽管注册资本金200亿元，到2003年末，实际到位资本金仅165.46 亿元。 　　除国开行，农发行、中国进出口银行都没有根据贷款五级分类标准提足呆坏账准备金；若提足拨备，则农发行和进出口行的资本净额为负数。2005年末，按上报银监会口径，如果提足拨备1400亿元的话，农发行资本充足率为-23.79％，要达到8％的资本充足率，需要补充资本金1435.4亿元。 　　据财政部有关人士透露，财政部正在考虑化解农发