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构建财政资金预算执行监督三位一体管理框架探讨 　　【摘要】我国当前财政资金预算的约束力不强，管理滞后，预算执行不到位，监督不深入，应构建预算编制、执行、监督三位一体的管理框架加以解决。 　　 　　一、当前财政资金管理中存在的问题 　　近年来，随着财税体制改革不断深入，财政资金管理逐步进行了改革，但由于政府行为不规范，经济利益部门化严重，运行体制有缺陷，财政资金管理仍然存在许多问题。主要表现在： 　　(一)预算编制不完整 　　1.部门预算尚未真正建立。预算编制没有以部门预算为基础，有的部门没有编制预算，有的预算支出项目没有落实到具体部门和单位。这种状况造成预算数和实际支出数出入较大。 　　2.没有实行综合预算管理。预算内资金与预算外资金相脱离，预算外资金没有与预算内资金统筹安排，预算仍然是预算内、外资金“两张皮”，没有形成真正的财政综合预算。 　　3.零基预算仅限于形式。零基预算仅限于形式，没有实行真正意义上的零基预算。实行零基预算的部分单位，在编制预算时，存在以收定支现象。预算外资金收入多的单位，没有以本单位实际需要支出安排预算，而是虚编预算支出，预算支出水分较大，致使零基预算变成泡沫预算。 　　4.预算编制不够细化。目前编制的预算线条比较粗，只有总项目，没有明细项，文字说明欠缺或不够具体，预算资金用途不够明确，公务经费与专项资金分类不清，预算编制透明度差，不便于管理和监督。 　　(二)预算执行不规范 　　1.预算刚性差。目前编制的预算仅以解决人员经费为主，设备购置费和各种建设支出年初做预算安排时基本未列入预算，对罚没款收入实行比例返还政策，临时性预算追加较多，预算虽经法定程序，但预算随意性调整较大。 　　2.预算执行不及时。由于项目前期准备不充分，项目预算编制不准确，有些项目很难落到实处，存在着当年安排的资金滞留现象。对上级拨付的专项资金，因项目安排未落实到位，或项目进度慢，或地方配套不到位，县财政不能拨付，影响专项资金的使用效率。 　　3.预算外资金体外循环。所谓“体外循环”，是指预算外资金没有真正意义上纳入预算管理，独自运转。现在预算外资金虽然实行了收支两条线管理，但从实际执行情况看，预算外资金收入按单位分户核算，对其收入除了提取少量政府调节基金外，收入基本上归执收单位使用，没有真正体现预算外资金是财政性资金，实际上是“谁收费，谁受益”，预算外资金大部分用于消费性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配严重不公，产生腐败行为。 　　4.政府采购制度有待规范。目前货物采购没有编制年度政府采购预算，采购项目都是由采购单位根据需求提出采购申请，报政府采购办公室审批，采购单位自行采购，无法形成统一的批量规模。工程和服务项目尚缺乏规范，有待进一步完善。 　　(三)预算监督不到位 　　1.外部监督不够深入。外部监督主要是人大监督和审计监督。目前人大监督仅局限于形式上程序上的监督，缺乏实质性监督。审计部门是政府的组成部门，就同级财政审计而言，是政府的内部审计，财政部门的行为绝大多数都是政府的行为。每年的财政预算执行审计，审计监督仅停留在预算执行合法性和合规性上，监督不能完全到位，没有深入到预算编制的合理性上，对财政资金使用的公平性和合理性，缺乏科学有效的评价。 　　2.财政内部监督机制有待完善。外部监督一般是事后监督，财政内部监督是一种事前、事中监督，平时直接监督部门预算执行情况。但从目前情况看，财政监督机制不够完善，监督也仅限于表面化，对财政资金的效益性缺乏有效的分析，尚未发挥出财政监督的应有作用。 　　3.监督主体相互不协调。人大与审计以及财政内部监督这三个监督主体的信息沟通和协调联系有待完善。 　　4.社会监督欠缺。目前预算编制主要由财政部门进行，编制的预算经法定程序批准后，尚未对社会公开，财政预算信息披露不及时、不全面，处于封闭运行状态，没有真正做到公开透明，不利于社会公众监督。 　　 　　二、针对当前财政资金管理现状，应构建预算编制、执行、监督三位一体的管理框架 　　(一)改进和完善预算编制 　　1.实行严格的部门预算管理。一是改进预算编制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相结合。预算编制要以部门预算为基础，财政预算从部门编起，从基层单位编起。二是财政预算落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。 　　2.在财力分配上推行综合预算管理。预算的完整性是政府理财的一条重要准则，财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面反映和管理，不应在预算之外还存在任何以政府为主体的资金收支活动。要深化预算管理改革，积极探索综合预算管理的新路子，统筹安排一般预算资金与预算外资金，增强财政调控资金的能力，将财政