经济开发区困顿.docVIP

经济开发区困顿 　　开发区问题多 　　 　　1984年，为带动沿海经济发展，中央在沿海地区设立了经济技术开发区，开启了经济开发区的新时代。此后，经国家或地方政府批准，为吸引外资、发展高新技术、促进地区经济发展而划定明确范围，实行相对特殊体制和优惠政策的特定经济区域如雨后春笋般发展起来。目前国家经济技术开发区、国家高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、国家旅游度假区、边境经济合作区和各级地方政府批准的各类园区等种种名义下的开发区数不胜数。 　　在蓬勃发展的同时，开发区的各种问题也接踵而来，导致国家数次花费巨大的力气来整顿开发区。1993～1994年国家整顿不规范开发区；1997年和1998年国家连续两年冻结批准建设用地；2003～2004年国务院暂停审批各类开发区，国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署等五部委大力整顿开发区建设用地。在土地新政之下，国家相关部委同样下大决心来整治开发区。 　　经过数次整顿和曝光，开发区用地现状中许多长期存在的不合理现象和运营中亟待解决的问题令人触目惊心。 　　开发区土地过多过滥导致的资源不良利用还引发了众多的社会问题。这在很多地方首先是集中体现在农民的移民的安置问题上。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，但是由于国家的征地补偿政策还不完善，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或者不能到位、克扣、挪用、截留，由此会带来严重的社会动荡问题，“三农”专家如是解释说。 　　同时，开发区中由于低地价引起的违法和腐败问题也是屡见不鲜。据调查，目前我国80%的违法用地是地方政府行为。有的地方开发园区土地的出让金远低于成本价，财政经费被用来补贴土地开发成本，不仅使地方政府背负起巨大的财政负担，还造成国有资产大量流失。据有关资料统计，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年可达上百亿元人民币。中国社会科学院社会学研究所陆建华博士就解释说：“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性，而这种随意性使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。” 　　在国家的税收征管上，开发区也屡屡受到批评。国家审计署原审计长李金华就曾透露，国家审计暑在专项审计时发现，6省区80个开发区由于二元税制下实行的不规范操作，导致除正常减免税收外，税收流失65亿元。 　　即便是开发没有这些弊病，随着资源和土地条件发生变化，未来几年，政府对于开发区的支持性政策很可能发生相当大的变化，届时开发区是否可以成功地“升级换代”还存有疑问；一旦开发区达不到可观的产业聚集效益，反而会变成当地的经济负担，那它也只有消亡了，业界人士甚不乐观的说。 　　在此内外交困之下，许多地方的开发区何去何从正牵动着诸多人的神经…… 　　 　　问题层生的背后 　　 　　深入探究开发区建设过多过滥等诸多问题的原因，学界人士解释其原因主要有： 　　首先，我国现在对干部考核偏重以引资量、经济总量等为指标，考核标准单一，激励制度被扭曲。造成了地方政府在开发区建设过程中只重数量，不重质量，地方政府领导将园区的建设作为一项“政绩工程”、“形象工程”，热衷于搞一些“新题材”、“大手笔”，最终一味表现在扩张用地上做文章，以致大量圈地。 　　即便是在一些实实在在想通过开发区建设来发展经济的地方，有的地方政府对开发区作为投资载体的认识还是很不足，认为开发区只是圈起一片土地，这就造成了对投资载体（包括硬件和软件）建设不够重视，只将注意力集中在土地上。在地区利益的驱动下，盲目求大，大量征地。土地征用之后，想“筑巢”而没有足够的资金，由于区位条件，载体建设等原因，“凤凰”吸引不来，想“引凤筑巢”更加不可能，滚动开发不能实现。 　　而在客观上，我国各类开发区归口于不同部门审批和管理，开发区的开发和管理也多由政府主导，是各级政府的税收来源和政绩工程，因而出现“一市多区”，形成国家、省级、乡镇三级开发区共同发展的局面。 　　在开发区内部的运营上，目前多数开发区实行政企合一的开发模式，其特点是开发区行政机构兼具管理者和开发商双重功能，办事效率较高，在开发初期管理者的能动作用较大，是开发区建设初期的常用开发方式。但是，随着各地开发区的不断发展壮大，这种模式的弊端也逐渐显现：本位意识、局部利益主导开发区规划，产业布局雷同、基础设施重复投资、出现恶性竞争。某位在华东某开发区工作多年的政府官员就忧心忡忡的说。 　　在存在问题较多的省级以下的开发区中，土地审批权违规层层下放也是诱发其违规的一个重要原因。现在各地将外经贸、工商行政管理等管理权下放的同时也将土地开发管理审批权下放。在镇、村级工业园中，土地的实际处置权掌握在乡、镇、村及村民小组手中。在招商引资的过程中农村基层组织通过谈判明确土地使用条件后，村镇负责向市级国土部门提出用地申请并确保取得用地批准文件。市级土地管理