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基于整体政府理论的环境治理研究涂晓芳 黄莉培? 2012-07-13 11:46:00　　　来源：《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2011年第4期　　 　　【内容提要】 整体政府理论倡导整体性的政府管理、横向纵向协作的管理和多方主体的协作与参与。中国环境治理存在诸多问题，包括目标分散、机构设置不合理、跨地域的治理机构缺乏、公众参与不足、政府与企业和社会团体的合作关系有待加强以及环境保护相关法律体系不健全。运用整体政府理论进行解决是一个崭新的视角，如加强跨区域环境管理机构的建设、统一目标并加大政府机构多方向的合作、建立政府与企业的合作伙伴关系、鼓励公众和非政府环保组织参与、加大现代信息技术的运用和加快与环境相关的法律法规建设。　　【关 键 词】整体政府 环境治理 合作 协调 参与　　在经济全球化和构建和谐社会的过程中，中国的环境问题依然严峻，在环境治理方面存在诸多亟待解决的问题。许多国家在环境治理上的成功案例都体现出运用整体政府理论模式的优势，这对中国的环境治理具有启示意义。　　一、中国环境治理存在的问题　　中国环境问题具有“共同又独特”的特性。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国改革开放30多年的快速发展过程中集中出现，呈现出结构性、压缩性、复合性、区域性和全球性5大基本特征。环境治理亟需解决的问题，如跨区域的治理机构缺乏，环境治理机构设置不科学，政府、企业、社会团体和公众的合作不充分等问题涉及整体政府理论的核心。　　中国此前进行了4次大规模的“环保风暴”，但都没有形成一种制度性措施来约束企业的违法排污行为。此外，中国处罚环境污染事件当事人的有关法律法规，最高处理是罚款，严重者追究其刑事责任。中国控制污染的行政命令在执行上还存在着执行成本高和监管力度不严的问题。2008年9月，由国家环保总局和美国环保协会共同完成的《中国环境监察执法效能研究项目总报告》显示，“一个在地级市的企业如果一次违法排污，平均受到的经济处罚是4.97万元，而该企业违法期间获得的收益是232万元，违法与守法成本相差46倍”[1]。在这样的利益驱动下，污染企业“宁愿认罚不治污”已成为普遍现象。有些致污单位在排污达标检查通过后，仍在继续排污，甚至于变本加厉。可见，行政命令型的惩罚措施所拥有的效力已减弱到了最小程度，中国当前环境治理存在着多种亟待解决的问题。　　(一)目标分散、机构设置不合理　　中国环境治理长期以来实行统一管理与分级分部门管理相结合的体制。《环境保护法》规定，国务院环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民政管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。在地方，县级以上人民政府，依照法律规定的职权统一负责本行政区划内部的环境管理工作；地方各级人民政府的职能部门参照中央人民政府各职能部门的权限范围分工负责本辖区内的环境污染防治工作。　　目前中国的环境机构包括：(1)环境经济综合管理机关。国务院和县级以上地方人民政府的计委、经委、科委负责做好国民经济、社会发展计划、生产建设和科学技术中的环境资源保护综合平衡工作。(2)环境保护统一监督管理机关。它是各级人民政府的环境保护行政主管部门，包括国务院环境保护行政主管部门和县级以上各级地方人民政府环境保护行政主管部门。(3)环境保护部门监督管理机关。它是指相关部门依法定的职责权限对与其相关的环境保护工作进行具体监督管理。其机关包括中央一级的国家海洋行政主管部门，港务监督，渔政渔港监督，军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门和县级以上人民政府的土地、矿业、林业、农业、水利、建设等行政主管部门。[2]　　中国环境机构设置不合理体现在以下3个方面：　　1.地方环境部门归属于地方政府的设置不利于环境治理　　虽然国家环保总局已升格为环境保护部，其地位得到了明显提升，权威性和执法力度也大大增强，但省市县一级的环保机构仍属于地方政府管辖，受地方行政机构左右，执法难的情形比比皆是。地方政府出于GDP和政绩的考虑，经常与环境治理产生矛盾。　　2.环境部门责任追究制度不健全　　国家赋予环境保护部和地方各级环境保护局对环境实行统一监督和管理的职责，但是没有授予其相应的职权，也没有对环保部门不实行该职责规定任何责任。职责和职权的不平衡以及对其责任追究的缺失导致环保部发挥不了实质作用。在国务院各部门中除了环保部在一定程度上限制经济发展之外，其他部门均以发展经济为目标，并且以经济发展程度作为其政绩考核的主要内容。在利益的驱使下，各部门一定会不惜以破坏环境为代价来发展经济，这就需要环保部对环境保护进行统一监督管理。然而环保部与政府其他