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耕地地力保护补贴政策的效果评价及改进建议 　　摘 要：对中央和地方耕地地力保护补贴政策规定的梳理和以实地调查为基础的案例分析表明，文件规定和实际操作中补贴发放大多未与地力保护的具体措施挂钩，缺乏硬性激励约束机制的补贴政策保护地力的潜力有限，补贴政策宣传存在缺失和执行不完全到位等因素共同决定了现行补贴政策在保护地力方面发挥的实际作用非常有限。为此，应进一步完善与地力保护具体措施严格挂钩的地力保护补贴政策，将地力保护补贴资金的一部分用于支持绿色和有机食品发展，加强地力保护补贴政策的宣传和执行力度。 　　关键词：耕地地力保护补贴；政策梳理；效果评价；改进建议 　　中图分类号：F279.2 文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2017）12-0048-06 　　随着农业面源污染逐渐加重、农业发展主要矛盾发生变化及黄箱政策力度向“天花板”逼近，我国开始致力于建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，这是供给侧结构性改革在农业生产领域的具体体现。2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省开展农业“三项补贴”改革试点①，原有的“三项补贴”被合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。2016年，农业“三项补贴”改革在全国全面推开。对于总额达上千亿元、作为现行农业补贴政策体系主要组成部分的耕地地力保护补贴②，已在全国推行近两年，我们不禁想问：该补贴是否名副其实？是否真的能够保护耕地地力和农业生态环境？本文尝试从政策文件的梳理（理论分析）和政策实施的案例分析（实证研究）两个角度来探讨这一问题，以填补耕地地力保护补贴政策相关的研究空白。 　　一、耕地地力保护补贴政策文件的梳理 　　1.中央顶层设计的方向性和原则性特点 　　财政部、农业部在《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号）中指出：“享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低……要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，不露天焚烧。”《财政部农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（?农〔2016〕26号）规定：“将农业‘三项补贴’中直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒地、改变用途等耕地不纳入补贴范围，鼓励农民秸秆还田，不露天焚烧，主动保护耕地地力，加强农业生态资源保护意识，实现‘藏粮于地’……鼓励各地创新方式方法，以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力。” 　　从中央的规定可以看出，一方面，中央制定的方案实际上只是指明了利用补贴政策保护耕地地力所要达到的中介目标，却缺乏能够有效实现中介目标的具有可操作性的手段和方式，因而仅仅只是方向性的、原则性的；另一方面，从“鼓励各地创新方式方法”的提法看，可以说中央将制定具体操作方案的权力下放到了地方。 　　2.多数地方未实现补贴发放与地力保护具体措施挂钩 　　从各省政策看，不管能查到的是省级层面的规定，还是地市级、区县级、乡镇一级的规定，在多数地方，包含耕地地力保护补贴政策内容的文件的特点与中央相同，也同样未将补贴发放与地力保护的具体措施挂钩。理论上来说，这种硬性激励约束机制的缺乏导致补贴很难发挥保护地力的实际作用。与中央的相关规定对比，这些地方又可分为以下三种类型。③ 　　第一，有所退化。如表1所示，天津完全没有与地力保护有关的内容；湖北规定质量达不到耕种条件的耕地不得享受补贴则要求过低；浙江、四川、广东、河北省文安县、贵州完全没有指明保护地力的具体措施，享受补贴的农民要做到地力不降低这种规定太过笼统和模糊，这种名义上的补贴发放与地力要求挂钩在实践中难免演变为脱钩；吉林保护地力的具体措施仅局限于秸秆处理方面。 　　第二，原地踏步。安徽、辽宁、内蒙古、江苏、河南、陕西乾县和汉中市汉台区徐望镇、重庆秀山县几乎是完全“复制―粘贴”中央的规定，中央的表述是如此，到了各省甚至各市、各县、各镇的表述还是如此。例如，极为夸张的是，作为基层的陕西省汉中市汉台区徐望镇仍在其下发的文件中沿用中央“鼓励各地创新方式方法”的提法。这种做法违背了中央鼓励各地创新方式方法的原则和精神，实际上是在踢皮球，起到的仅仅是传声筒的作用。 　　第三，更进一步。如表2所示，这类地区在中央规定的基础上不同程度地将中央倡导的地力保护措施进一步具体化和深化。这些具体化的措施主要包含推广应用测土配方施肥和水肥一体化技术、种植绿肥、利用畜禽粪便施用农家肥、引导农民施用商品有机肥、通过青贮发展食草畜牧业、推广适合本地的秸秆还田技术等，采取这些措施有利于减少化肥农药用量、施用有机肥、提高农作物秸秆综合利用水平、实现秸秆