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基于功能变迁的宅基地制度改革探索 　　〔摘要〕计划经济时期形成的农村宅基地制度在改革开放后30多年中虽有所调整但并没有实质性变化，仍具有比较强的身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征。存在这种长期基本不变态势的根本原因在于“宅基地是农民的福利和基本居住保障、涉及全国几亿农民安身立命和农村社会稳定”这一认识根深蒂固，没有随宅基地功能的实际变迁而转变。随着农村宅基地由基本居住保障性向资产性转变，其功能重心亦发生转移，保障功能逐步削弱，财产功能逐步增强，原有的法律产权限制和无偿无期限使用、市场交易限制等传统宅基地制度愈来愈不适应现实发展需要，产生矛盾和冲突在所难免。必须在坚持宅基地集体所有、农民利益不受损前提下拓展宅基地使用权权能，逐步推进宅基地制度的市场化改革，建立宅基地使用权市场流转制度、有偿使用制度和退出制度，以适应不断变化的形势要求，保护农民土地权益，实现农民土地财产权价值。 　　〔关键词〕宅基地；功能变迁；财产价值；宅基地制度改革；市民化进程；市场流转制度；有偿使用制度；退出制度 　　〔中图分类号〕F311〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）06-0047-07 　　〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“健全城乡发展一体化的要素平等交换体制机制研究”（14ZDA033） 　　〔作者简介〕张克俊，四川省社会科学院农村发展研究所研究员，博士生导师； 　　付宗平，四川省社会科学院农村发展研究所助理研究员，博士，四川成都610071。 　　一、问题的提出 　　自党的十八届三中全会以来，我国经济进入增速放缓、结构调整、动力转换的新常态，在工业化加快向以创新为驱动的发展模式转变的同时，以人为核心的新型城镇化转型发展步伐不断深入。截止2016年，城镇化率已达5735%，但根据专家的研判，我国工业化和城镇化处于“双加速”的趋势仍没有改变，农业人口仍会加速向城镇迁移。在此过程中，一个必须引起高度关注的问题是：城镇建设用地紧张与农村集体建设用地（宅基地）大量闲置的矛盾正在日益加剧。宅基地作为农村集体建设用地的主要组成部分，其节约集约利用状况直接决定着整个集体建设用地的利用成效。已有的大量研究表明，我国现有的宅基地制度已成为影响宅基地配置、有效利用和农民财产权实现的重要因素。 　　建国以来，农村宅基地制度经历了从农民私人所有到集体所有，从自由交易、限制交易到有条件流转的渐进演变过程。当前的农村宅基地制度仍是新中国成立后的计划经济体制时期遗留下来的，具有“公有”“私用”“无偿”“无限期”“非市场化”的显著特征，这一制度曾经为我国工农业发展、保障农民居住权和促进农村社会稳定发挥了历史性作用。但是，改革开放近40年来，经济社会环境发生了深刻变革，经济市场化开放化程度不断提高，城乡不断融合、农民不断分化，对城乡要素市场化也提出了迫切要求，致使计划经济体制下遗留的农村宅基地制度赖以存在的土壤基本丧失，“公有”“私用”“无偿”“无限期”“非市场化”的农村宅基地制度运行模式越来越失灵，造成宅基地利用中的粗放、闲置、浪费问题十分严重，而且阻碍农村人口城市化和农民财产价值的实现，为此，中央政府于2015年出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国范围内选定了15个县（市、区）开展宅基地制度改革试点，旨在以农村宅基地有偿退出为突破口，为全面深化农村宅基地制度改革积累经验。从目前改革试点情况看，仍面临不少认识上和制度、法律上的问题，进展比较缓慢。 　　关于农村现行宅基地制度是否合理的问题国内学界存在不同争议。一种观点认为，当前宅基地制度具有现实合理性（贺雪峰，2014；陈锡文，2015；桂华，2015）〔1〕；另一种观点认为，当前宅基地制度导致宅基地配置效率低下，需要开展宅基地制度改革（周其仁，2013；刘守英，2015；龙开胜，2016）。〔2〕关于是否赋予宅基地财产功能和进行资本化改革，有的学者对此认为，随着户籍制度福利功能的弱化和农村土地财产功能的不断显化，对农村宅基地实施市场化配置是必然趋势，必须在户籍制度改革的同时推进农村宅基地资本化改革（朱新华，2015）。〔3〕更有一些专家学者指出，农村宅基地集体所有的性质会阻碍宅基地资本化，主张宅基地私有化以充分实现其财产功能。但也有部分学者认为，宅基地财产化的提法不仅是对宅基地市场价值的错误认识，并且会打破宅基地集体所有与个人使用的平衡关系，进而瓦解宅基地公有私用的制度基础，强调在城市化进程中应当通过强化基层治理能力解决宅基地制度出现的问题（桂华、贺雪峰，2014）。〔4〕对于如何完善宅基地制度，刘守英（2015）认为，宅基地所特有的取得制度和权利安排制度使其具有特殊的社会目标，如果不改变宅基地制度的特殊性，便