绩效管制改革：政府承诺跟挑战——美国的经验跟教训绩效管制改革.pdfVIP

绩效管理改革：政府承诺与挑战 ——美国的经验和教训 1 Alfred Ho 摘要：本文首先回顾美国绩效预算的演变历史，并介绍了绩效预算的概念在过去几十年里的 发展和变革。总体来看，美国预算早期主要关注经济分析和成本效率，到60 年代和70 年代 的计划—项目导向，目前转向关注“以结果为导向”的管理和公众参与在绩效预算中的可能 性。接着，本文评价了美国预算改革的经验和教训，讨论了对绩效预算成功实施非常重要但 却被经常忽视的基本因素，包括制度的、管理的和治理的因素。文章最后讨论了在中国采用 绩效预算的可能性以及由此将要面对的挑战。 绩效管理改革的复兴 最近几年来，绩效管理改革为越来越多的政府改革者所注意。绩效预算改革需要 经过系统的努力，从而将绩效信息，包括目标和效率，和管理决策相结合。这些 改革措施同时还试图将绩效测度和预算结合起来，将预算制定者和立法者的关注 点从内部控制和项目投入，转向公共支出的效率和产出，从而提高预算分配的质 量，优化资源配置，最终实现公众和其它利益相关者的预期。（Cope1995 ；Grizzle and Pettijohn 2002; Joyce 1996; Roth 1992; Schick 1966,1990; Tomson 1994; U.S.GAO 2001 ； Willoughby and Melkers 2000 ） 美国绩效治理改革的历史很长，可以追溯到20 世纪初期。尽管一些改革努力， 包括计划－项目－预算系统（PPBS ）和零基预算（ZBB ）都失败了（GAO 1997 ； Lauth 1987 ；Lee 和Johnson 1998 ），但是绩效的概念依然是改革者关注的重点， 吸引着政策制定者的注意力。在过去的几十年里，不同的绩效管理改革模式也是 层出不穷。 本文的主要目标是回顾美国绩效管理改革，尤其是“绩效预算”的发展历史，并 通过评估这些改革经验，指出假如在中国这样的发展中国家实施类似改革方案 时，所应该关注的问题。本文首先论述在过去几十年中，绩效概念的演化历程： 最初人们主要关注经济分析和成本效率分析，到60、70 年代间关注计划－项目 导向型预算，再到最近转向 “结果导向型”管理和公民参与在绩效预算中的可 能性。接着，本文评价了美国预算改革成功和失败的因素，讨论了对绩效预算成 功实施非常重要但却被经常忽视的基本因素，包括制度、管理和治理基础等等。 最后讨论了在中国采用绩效预算改革的可能性以及由此将要面对的挑战。 绩效导向型预算的历史渊源 在过去二十多年间，将绩效测度与预算安排、管理决策等相结合的努力一直是政 府改革的重点。例如，1990 年，美国国会通过了《财务总监（CFO ）法案》（the Chief Financial Officer ），明确要求政府部门财务总监开发出针对项目的“绩效的 1 Alfred Ho ，美国印第安纳大学公共与环境事务学院助理教授，中国中山大学公共政务学院研究员。本文 是为中国发展研究基金会所举办的政府绩效管理论坛（北京，2006 年1 月19 日）所准备的会议论文。文 章的初稿是在中美公共事务协会（CAAPA ）第一届年会（中国广州，2005 年6 月15－17 日）的发言稿。 如有任何问题，请联系Altho@ 。 1 系统性测量标准”。管理和预算局（OMB ）根据该项法案，要求政府部门的财务 总监们为1992 年财政年度的财政报告准备绩效标准 （Joyce ，1993）。1993 年， 国会通过了另一个关键法案，即《政府绩效与成果法案》（GPRA ）。该法案要求 各政府部门提供战略目标和绩效信息，以利于国会制定政策、做出支出决策以及 进行项目监督。这也为90 年代一系列的行政改革奠定了基础，后者要求政府各 部门将资源配置和绩效更为紧密地联系起来。例如，2001 年布什总统执政时期， 管理和预算局推动了一项名为“项目级别评定工具”（PART ）的新项目，利用级 别评定方式将政府部门绩效与项目资金投入一