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PPP模式推广与问题 　　 摘 要：PPP项目落地的很少，主要存在着项目融资和政府承受能力及政府信用问题，政府必须引导整合、增强信用，保证制度保障、互补共赢。 　　关键词：PPP模式;推广原因;问题;支持 　　从2014年下半年财税改革开始，从加强预算管理到地方债务管理，PPP模式不断贯穿于的各种文件中。PPP是保增长压力下的被迫选择，43号文出台后，原有的平台融资模式画上句点，而政府发行一般债券和专项债券还在起步阶段，发债额度有限，不能满足当前基础设施和公用事业投资建设的巨大资金缺口需求，所以绝大多数的基础设施和公用事业的投资建设将不得不通过PPP模式来实施。4月27日，发改委、财政部等6部门共同公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，于6月1日起实施，这为PPP模式顺利推广打下坚实的法律基础。 　　一、大力推广PPP发展的原因主要有以下三个 　　（一）新经济形式下，财政收支矛盾加剧。我国经济发展的一条重要经验，就是以持续的基础设施来完成高投资。在当前新的经济模式下，财政收入超常规增长的局面趋于结束，财政收支矛盾明显加剧。要想维持中国经济奇迹，维持投资高速增长的局面，就必须大力发展PPP，为国内基础设施投资和公用事业投资寻求新的资金来源。 　　（二）要提高政府公用事业的运行效率。基础设施、公用事业的建设和运营，通常是由政府来主导，依托国有企业来实施的。目前，国有公司往往存在治理结构不合理、运营效率低下等问题。发展PPP，就是希望借助公私合作的方式，在基础设施和公用事业领域引入全新经济核算，从而提高经济运行效率。从国际经验看，PPP也代表了政府履行职能方式螺旋式上升的发展规律。 　　（三）缓解政府的债务负担。《预算法》不允许地方政府负债经营，地方政府编制预算必须自求平衡，不列赤字。事实上，地方政府的借债行为没有停止过。通过城市经营和土地经营，以土地出让收入为抵押，以融资平台为依托开展负债经营。在一些地方，政府借款追求短期的政绩，融资规模明显超出了适当限度。这些地方政府的融资平台在债务偿本付息方面面临巨大压力。需要通过发展PPP，以缓解融资平台的债务偿还压力。 　　三、PPP推广中遇到的问题 　　（一）项目落地情况不佳 　　日前，国家发改委网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。在1043个项目中，安徽以127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。江苏公布了107个项目，涉及总投资1217.41亿元。其中，公共服务项目48个，交通设施、市政设施、生态环境项目则分别有22、26、11个。 　　但是，政府推介的PPP项目落地情况不佳，推介的PPP项目签约率不到20%，为什么呢？原因无外乎是： 　　1.PPP项目没有通过物有所值评估;因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了，而社会资金做PPP项目是要挣钱的，所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点，但PPP项目可以提高项目综合效益，因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本，也就是物有所值。可是，目前府还没有确定衡量标准和尺度。 　　2.PPP项目没有通过财政承受能力论证。根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》现金流不能覆盖成本的PPP项目，既然要政府付费，就得通过财政承受能力论证。依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”地方债务风险很大，地方政府未来可能还不出钱来，甚至可能破产;所以，政府有没有能力再来为PPP项目付费还需要论证。 　　3.PPP项目对社会资本没有吸引力。往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金，只有通过信托、资管等绕一绕，也就又加了资金成本。如果政府愿意承担的综合融资成本低于标准，就意味着吸引力不大。 　　4.PPP实施方案难以操作。首先，项目回款不靠谱，政府付费的，政府没有可以确信的付费能力，使用者付费的，回款不确定性大。其次，交易结构比较僵硬，往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套。再次，风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本。最后，操作不合法。比如按照约定低价将土地出让给社会资本，这违法了土地招拍挂规定。 　　（二）PPP项目融资渠道不畅 　　虽然地方推广PPP项目的热情高涨，但是项目却落地很难，还有一个重要原因就是融资问题。目前，PPP项目融资主要依靠银行贷款，银行对项目资本金比例要求较高并需提供