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发展中贫困困局成因与破解对策 　　摘 要：2011年以来，我国扶贫开发工作已由“解决温饱”进入“发展致富”新阶段。市场失灵导致贫困地区要素集聚能力弱、投资不足，资源环境约束导致扶贫移民数量大、增收难度大，城乡二元制度导致城乡居民公共服务差距大、农村要素资本化程度低，贫困人群知识技能缺乏导致其人力资本存量低，以及财政扶贫资金总量不足、配置效率低，使贫困地区普遍面临“在贫困中发展、在发展中贫困”的困局；加上贫困标准的提高，新阶段扶贫开发任务依然十分艰巨。应加大投入力度，增强贫困地区发展能力；完善政策配套，提升易地搬迁扶贫效率；提升贫困人口人力资本，阻断贫困代际传递；加快制度创新，增强贫困地区内生发展动力；加快立法研究，为扶贫开发提供法制保障。 　　关键词：发展中贫困；扶贫开发；扶贫移民；扶贫资金；要素集聚能力；城乡二元制度；贫困代际传递；公共服务均等化 　　中图分类号：F061.3；F126 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）06-0081-09 　　一、引言 　　自“八七扶贫攻坚计划”实施以来，我国扶贫事业取得了巨大成就，80%以上的贫困人口基本解决了温饱问题（赵曦，2009；罗楚亮，2010），极度贫困人口从1978年的43%显著降至2012年的13%（世界银行，2013）。《中国农村扶贫纲要（2011―2020）》的实施，标志着我国扶贫开发工作已从“解决温饱”进入“发展致富”新阶段。按照2011年提高后的贫困标准――农村居民家庭人均纯收入2 300元/年计算，我国还有1.28亿贫困人口，占农村总人口的13.4%，占全国总人口近1/10（王定祥 等，2011；中国社科院课题组，2013），相当于2006年的贫困总人口（当时的标准）。这表明，新阶段我国扶贫开发工作依然十分艰巨。 　　为了探索新阶段我国扶贫开发的新思路，我们对重庆贫困地区进行了摸底调查。重庆地处西部欠发达地区，有14个国家级贫困县，其中12个位于国家重点扶贫区域中的秦巴山和武陵山片区，贫困发生率高、贫困程度深。直辖以来，重庆扶贫开发工作取得了突出的成效，贫困地区已进入发展最快、最好的历史时期，但是，与非贫困地区相比，发展差距仍然较大，且有继续扩大的趋势。诺贝尔奖获得者库兹涅兹认为，收入差距现象随着经济增长先升后降，呈现倒U型曲线的发展趋势。对重庆的调查表明，重庆市还处于差距扩大阶段，这一现象在全国14个重点扶贫片区具有普遍性，这除了与特定发展阶段的客观演进态势有关之外，与现行制度安排失当导致收入差距进一步放大也有直接关系。在扶贫开发新阶段，深化改革、完善制度、缩小发展差距、加快脱贫致富，破解“发展中贫困”的困局迫在眉睫。 　　二、贫困地区面临发展困局：发展中贫困 　　重庆市是一个集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的直辖市，城乡二元结构矛盾突出。直辖之初，重庆市贫困发生率高达17%，绝对贫困人口近400万人，扶贫攻坚任务十分艰巨。解决贫困人口脱贫致富，是重庆直辖时肩负的主要使命之一。于是，历届市委、市政府高度重视，不断加大投入力度，创新扶贫机制，多渠道调动扶贫资源，扎实推进扶贫开发工作。2002―2013年10月，累计减少绝对贫困人口336万人，减贫率达95%；其中，2010―2013年10月减少绝对贫困人口68万人，目前已基本消除绝对贫困现象，扶贫重点县也已进入发展最快的历史时期。但是，与非贫困地区相比，贫困地区经济发展差距仍然很大，还深陷在“在贫困中发展，在发展中贫困”的困局中。这主要表现在以下三个方面： 　　田代贵，王定祥：“发展中贫困”困局的成因与破解对策一是经济总量差距大，绝对差距呈持续拉大趋势。从人均地区生产总值来看，重庆14个重点贫困县与24个非贫困县相比，重点贫困县人均地区生产总值占非贫困县的比重由2006年的48%上升为2012年的51%，7年上升3个百分点，平均每年追赶0.4个百分点，速度十分缓慢。其中，地处武陵山片区的渝东南民族地区生产总值自2009年以来连续四年低于全市平均增速，说明贫困区县内部发展也不平衡。14个贫困县人均地区生产总值与非贫困县的绝对差距由2006年的9 763元，扩大到2010年的17 165元，2012年进一步扩大到22 408元，表现出逐年放大的趋势。 　　二是财政收入差距大，绝对差距呈放大趋势。从人均财政收入来看，2012年14个贫困县人均一般预算收入1 287元，是2006年的5.62倍，纵向比较增长较快；但横向比较，差距仍然较大，只有非贫困县的33.35%。其中，处于武陵山片区的五个贫困县面积占全市的1/5，人口占全市的1/10，财政收入仅占全市的1/40，说明贫困县内部发展极不平衡。从绝对差距来看，14个贫困县人均财力与非贫困县的差距从2006年的494