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信访的困境与法治化治理探析 　　摘 要：信访是党和政府联系群众和政治参与的一个重要渠道，是化解社会纠纷，实现权利救济的有效工具，有助于维护社会的稳定和谐。当前，由于经济、社会的深刻变革，各种社会问题相互重叠，社会矛盾错综复杂，信访治理面临着“人治”观念较浓、信访队伍综合素质低和信访治理的非制度化等困境，严重制约着信访功能的发挥。疏解信访的困境必须加快信访制度的改革，将信访逐步纳入法治化的轨道，运用法治思维和法治方式处理信访问题，实现信访治理的法治化。 　　关键词：信访；困境；法治化；治理 　　中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）03 ― 0083 ― 03 　　我国正处于全面深化改革的社会转型时期，各种社会问题集中爆发，对社会公共秩序构成了严重的威胁。而我国的信访是一种化解社会问题的有效方法，是我国国家治理体系的政治制度之一。信访制度因其自身的局限性而陷入了种种困境，严重妨碍了信访功能的发挥。为了疏解信访的困境，应该加快信访制度的改革，大力推进信访治理法治化。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。〔1〕这表明法治是我国信访制度改革的方向，是我国信访治理的基本方式。信访法治化是指把法治理念贯穿于信访的各个环节，以法治思维和法治方式考虑和解决各类信访问题，使信访真正纳入法治化的轨道。信访治理法治化是国家治理体系现代化的一个重要方面，是建设社会主义法治国家的基本要求，有助于维护社会的和谐和国家的长治久安。 　　一、信访治理面临的多重困境 　　（一）信访的 “人治”观念较浓 　　信访的初衷是建立党和政府联系人民群众的渠道，实现下情上达，反映社情民意，倾听群众的意愿和呼声。社会转型的加剧致使各种社会问题层出不穷，群众的权益经常受到各种侵犯。为了最大程度的维护自身的权益，权益受损的群众力求通过各种渠道寻求权益救济，“当司法诉讼、行政诉讼等公力救济渠道不畅或门槛过高时，民意诉求大量涌入门槛较低的信访渠道。”〔2〕这表明信访具有了化解纠纷和救济权利的功能，逐渐演变成一种救济制度。有些上访者受封建社会“青天”情结和 “清官”思想的影响，笃信上级机关和领导的清正廉明。当受到不公或者权益受到损害时不是诉诸于法律，而是不断地向上级机关寻找“清官”和“青天”，希望他们主持正义，公正处理问题，显然，这是封建社会“人治”思维和观念的反映。近年来，我国信访数量不断攀升，呈现出量大势猛的严峻态势；信访形式复杂多样，交叉重叠，信访和走访、个体访和群体访、逐级上访和超级上访、一次性信访和重信重访等交织、混合在一起，造成了信访的难度和复杂程度不断增大，这充分说明“人治”观念存在于社会的各个角落。为了平息上访者的怨气，防止不良影响的扩大，上级机关或者领导者经常采取批示或者直接过问的方式，要求下级快速地解决问题，这导致了上访者更加相信上级领导，形成“信访不信法”，“信上不信下”的心理，强化了“人治”观念，极大地损害了法治权威。从本质上讲，信访既不是法定的程序，也不是法定的化解纠纷的方式，主要依赖于上级机关和领导者及其批示，体现出“人治”治理方式的特点，明显违背了我国依法治国的治理方略。 　　（二）信访队伍的综合素质较低 　　由于没有统一的信访法的制约，致使我国目前的信访机构庞杂繁多，组织混乱，从中央到地方，各级党委、立法、司法、行政机关及其相应职能部门，甚至国有企业都设立了人员或多或少的信访机构，信访管理体制比较松散，人员素质参差不齐，差别较大。信访机构的工作人员来源复杂，大多是从政府各个部门临时抽调而来，这样，造成了信访队伍的人员较杂，素质不一。现有的信访机构队伍表明，信访队伍主要由即将退休的工作人员、转业军人和不能适应其他部门工作的人员等组成，而专业从事信访的人员少之又少，临时性的人员较多，流动性较大。信访队伍的政治素质不高，官僚主义作风严重，违背了为人民服务的宗旨，在处理信访问题时有些工作人员相互推诿、相互扯皮，完全不考?]上访者的权益；有些工作人员趾高气扬，高高在上，摆出一幅官老爷的臭架子；有些工作人员言语粗俗，态度恶劣，伤害了上访者的情感，这些都损害了党和政府的形象，违背了党的群众路线。正如一名乡镇干部所言，“有些群众上访，确实是由于个别政府部门或干部不作为、乱作为的原因。有些政府机关的工作人员政治素质差，三言两语想把群众打发走，能一天解决的拖上一个月，更有甚者办事不公，恶语相加，激起了群众不满，造成上访案件。〔3〕信访工作人员的法律、管理、协调和沟通等方面素质较低。一般来说，信访问题的处理牵涉到各个方面，有时需要法律方面的专业知识，针对性处理信访问题；有时需要协调信访各方当事人