上海365危棚简屋改造历史演进及经验启示.docVIP

上海“365危棚简屋”改造的历史演进及经验启示 　　[摘 要]上海大规模的旧区改造始于20世纪90年代，1992年举行的上海市第六次党代会提出“到本世纪末，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务”。2000年，“365危棚简屋”改造胜利完成。本文梳理了“365危棚简屋”的改造历程，总结了实施过程中的经验启示。 　　[关键词]上海；“365危棚简屋”；旧区改造 　　[中图分类号] F299.24 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）05-0036-03 　　旧区改造是城市发展到一定阶段的必由之路，它关乎到城市布局、产业结构调整、基础设施建设、民众生活条件的改善，一直以来都是政府重视、社会关注的重要工作。上海大规模的旧区改造始于20世纪90年代，1992年举行的上海市第六次党代会提出“到本世纪末，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务”（简称“365危棚简屋”）。2000年，“365危棚简屋”改造胜利完成，大大改善了居住条件，优化了城市功能，促进了经济发展，为之后上海旧区改造工作的开展奠定了坚实的基础。 　　一、“365危棚简屋”改造实施的背景 　　上海在解放初期，房屋主要是旧式里弄和棚户区，全市有棚户、简屋322.8万平方米，占住宅总面积13.7%；旧式里弄住宅1242.5万平方米，占住宅总面积52.6%。[1]由于实行住房建设由国家拨款、住房低租金和作为福利的分配制度，上海的房地产业长期处于停顿或萎缩阶段。20世纪50、60年代建设了一定数量的工人新村，解决了部分工人的住房困难问题。但有限数量的工人新村与群众对住房的实际需求之间依然有较大的差距。上海居民的居住条件依旧比较差，1980年人均居住面积仅4.3平方米。[2] 　　由于历史遗留下来的住房欠账和危旧房太多，20世纪90年代初上海市民居住矛盾依旧突出。1991年3月，上海市委、市政府召开全市住宅建设工作会议，提出“以开发新区为主，重点开发浦东，积极开展旧区改造，按照疏解的原则改造棚户、危房，动员居民迁到新区去；旧区土地主要用于发展第三产业，增加市政、公用、公共服务设施和绿化用地。通过提高级差地租，回收建房资金，改造旧区”。[3] 　　在1992年举行的上海市第六次党代会上，吴邦国在《解放思想，把握机遇，为把上海建设成为社会主义现代化国际城市而奋斗》的报告中提出，“要深化住房制度改革，加快住宅建设步伐，改善市民居住条件。力争九十年代新建住宅超过6000万平方米，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务。”由此正式拉开了大规模旧区改造的序幕。 　　二、“365危棚简屋”改造的实施 　　365万平方米的危棚简屋的改造任务，看起来并不是太庞大，但实际改造量远超过这个数量。其中单纯型危棚简屋地块的建筑改造量仅为130万平方米，占“365危棚简屋”改造量的36%，余下的64%危棚简屋，都是混杂于旧里之中的混合型地块。[4]此外，这些地块大部分规模较小，各区上报的改造基地平均占地面积1.7hm2。并且，危棚简屋改造地块一半以上分散在三、四、五级地段，因此居民密度较高、土地级差较低、改造成本高、难度大。 　　（一）1992年―1995年的起步阶段。大规模旧区改造首先面临的问题就是巨额资金来源，这也是一直以来制约上海旧区改造的主要因素。1992年后，上海开拓了土地批租利用外资进行旧区改造和新区建设的新路子。所谓土地批租，就是发挥上海特大城市不同地段土地的效用，利用级差地租，通过土地置换取得城市改造和新建住宅所需的资金。将所需改造的旧区住宅地块批租给国内外房产商，批租收入用于完善市政设施和安置动迁居民。 　　1992至1993年的土地批租高潮，促进了旧区改造的进程。两年中，上海批租土地449幅，其中市区227幅，出让面积7027公顷，涉及旧区改造147幅，165.9公顷，共收取出让金额44.6亿美元和57.46亿人民币。其间，通过土地批租和市政建设，全市共拆迁旧房237万平方米，其中拆除危房棚户简屋 136万平方米。[5] 　　在利用外资批租旧区改造地块、开发经营外销商品房取得经验的基础上，市政府于1993年12月28日发布了《上海市利用外资开发经营内销商品住宅暂行规定》，进一步加快本市旧区改造的步伐。通过制度创新，开发企业通过自筹资金或向银行贷款，以批租方式取得土地使用权，拆迁安置旧区居民以及置换调整工厂产业用地，利用中心城区土地级差，开发经营房地产，有效地促进了旧区改造。 　　至1995年，全市通过土地批租、房地产开发、市政建设，共拆除危旧房1163万平方米，是“七五”期间旧城改造拆除、旧房总量的306倍，动迁居民29.7万户，是“七五”时期的4倍。[6]其中危棚简屋180万平方米，占到1991年危棚简