中国城市低保制度发展困境与转型研究.doc

中国城市低保制度的发展困境与转型研究 　　摘要：中国城市低保制度自1997年创建以来，在改善居民生活、缓解城市贫困和维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但由于制度设计与外部环境的变化，这种维生型的低保制度遭遇了诸多发展困境：政策设计存在缺陷、管理体制不合理、制度的功能异化和可持续发展问题。传统社会福利理论的反思、发展型社会政策的提出和低保制度面临的外部环境压力为中国城市低保制度的转型提供了理论与现实可能。中国城市低保制度的转型要构建普惠型、中间型与发展型救助相融合的救助制度体系，创新社会救助与就业发展的联动机制，优化低保制度的管理体制和执行机制。概言之，我国城市低保制度的价值理念是发展型，制度取向是普惠型，救助水平是中间型，这三者要有机融合，不能偏废任何一方，以构建适合中国经济社会发展需要、满足民众基本需求、符合福利发展规律三位一体的可持续发展的新型城市救助体系。 　　关键词：社会救助；城市低保制度；维生型；发展型；普惠型 　　中图分类号：D632，1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）10-0063-09 　　一、问题提出 　　社会救助是由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。社会救助是现代社会保障体系的第一块基石，它解除的是困难群体的生存危机，是维护社会底线公平的制度安排，并具体体现着政府的公共责任和社会的道德良心。中国社会救助制度经历了一个缓慢发展的过程。中国政府自20世纪90年代以来一直在努力建立并逐步完善社会保障制度，试图通过制度化的政策安排，履行政府责任、保障城市贫困人口的基本生活需求。城市低保制度是我国社会保障体系中专门针对城市贫困问题的一项最重要的制度，是整个社会救助体系的核心。 　　城市低保制度是改革开放以来我国社会救助事业最重大的制度创新，基于家庭收入调查的现金救助模式不仅符合国际通行的社会救助理念，而且体现了政府在保障困难群众基本生活问题上所承担的责任，满足了我国建立健全社会主义市场经济体制的现实需要，为我国新型社会救助体系建设奠定了基础。随着我国经济社会的发展进步、公民社会权利意识的觉醒以及城市贫困新问题的出现，构建一种既能满足城市贫困居民基本生活需求，又能面向未来可持续发展的新型低保制度就显得尤为重要。本文对我国现有维生型城市低保制度的发展困境做了深入探讨，分析了城市低保制度的转型动因，最后提出发展型城市低保制度的构建路径。 　　二、我国维生型城市低保制度的发展困境 　　历经18年的大力推广和发展完善，我国城市低保制度取得了不错的成效，基本实现了制度设计之初的目标，但在实践中也遭遇了诸多发展困境，有些是制度设计的缺陷引起的，有些则是实践中由于现实情况的复杂性和各种新情况带来的新问题。我国城市低保制度体现出强烈的维生型救助特征：首先，这是一种重生活保障轻经济发展的救助，体现出维持生计的导向而非发展导向；其次，重视居民当前基本生活需求的满足而忽略了公民社会权利的实现；再次，这是一种消耗式而非投资型的救助，因而会对财政支出造成巨大压力；最后，维生型救助容易引发两个方面的不满，其一是救助对象因为救助水平太低而对这一制度不满，其二是普通民众对这项制度“养懒汉”和增加纳税人负担等负功能提出批评，从而导致对福利制度的态度出现分化。总体而言，维生型救助无法应对我国社会经济发展、权利进步、社会心理以及时代需求的救助新情势。 　　据学者研究，我国城市低保制度存在的主要问题有：实际覆盖范围有限，传统救济思想影响较大，各级财政分担比例不合理，最低生活保障对象生活仍有困难。从制度实施的具体情况看，一些地区对低保制度的理解不够，认为是传统社会救济制度的延续；一些地区的民政部门缺乏大局意识，单纯强调自身困难，不能积极争取和推动低保工作的落实；很多地区的低保资金不能保证，限制着“扩面”工作的开展；低保对象的医疗需求非常突出；对低保制度的宣传不够，特别是对与之相应的公民权利强调不够。此外，城市低保制度在形成有效的动态调整机制、维护救助者的尊严和自由、低保工作人员队伍建设等方面也存在明显不足。总体而言，我国维生型城市低保制度运作中主要面临以下发展困境： 　　（一）低保制度政策设计中的缺陷 　　我国城市低保制度政策设计中的缺陷主要体现为维生型救助理念、低保标准的制定问题和救助责任不明晰。如上所述，目前我国城市低保制度体现的是维生型救助理念，这是为适应我国20世纪90年代社会经济形势和救助问题而创设的，现今的救助环境和形势已今非昔比，因而这种落伍的救助理念越来越不合时宜，亟需主动变革。 　　其次，低保标准的制定方法有待改进。低保标准一般受社会发展目标、社会资源的多寡、社会再分配的原则、社会各利益群体对公共资源的分配愿望等因素