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从“建议辞职制度”看我国人大代表制度的完善 　　关键词： 人民代表大会制度；人大代表；建议辞职制度；代表资格终止制度；兼职代表制 　　摘　要： “建议辞职制度”是着眼于解决“官员代表”的身份难题而进行的一项制度探索，从宪政分析的角度看，其出台折射出我国现行人大代表制度中的某些缺陷：兼职代表制造成了代表的身份难题；现行代表资格终止制度存在不足；代表职务的履行缺乏物质保障。但作为一项制度外的补救措施，“建议辞职制度”自身却有诸多缺陷，比如它是对人大代表辞职权的扭曲，侵犯了公民或选举单位的选举权和监督权，与公权力运行规则相违背等。因此，要从根本上解决代表的身份难题，必须建立专职代表制，完善代表资格终止制度，加强代表履行职务的物质保障，从而进一步完善我国人大代表制度。 　　中图分类号：D921．11 　　文献标志码：A 　　文章编号： 1009―4474(2007)05―0152―06 　　 　　作为一项地方人民代表大会(以下简称人大)制度改革的探索之举，“建议辞职制度”自1999年由湖北省襄阳县首倡以来，相继为各地效仿，先后在湖南、江苏、四川、福建、浙江、云南、山东等十多个省份推行。各地“建议辞职制度”规定的辞职程序基本相同：第一，由县(区)人大常委会研究确定拟建议辞职的对象，提出拟建议辞职的代表名单；第二，报所在县(区)党委；第三，由县(区)人大常委会负责人事和代表工作的工作人员或相关的组织人事部门出面谈话，建议有关代表辞去代表职务；第四，人大代表向县(区)人大常委会提出辞职请求；第五，人大常委会代表资格审查委员会召开会议，建议人大常委会接受相关代表的辞职请求；第六，人大常委会接受相关代表的辞职请求。 　　对此，人们的反应不一。赞成者认为：“代表辞职制度给不作为的代表敲响了警钟，是加强代表责任感的力举”；反对者则认为：“这是行政规则对选举规则的侵害，反映了目前一些施政者对于选举文化和选举概念仍存有重大的误解”。那么，“建议辞职制度”何以出台?它反映了我国人大代表制度的哪些不足?其自身是否完善和解决了现行人大代表资格终止的难题?应该如何完善我国的人大代表制度? 　　 　　一、“建议辞职制度”推行的缘由 　　 　　(一)兼职代表制下的代表身份难题 　 各地“建议辞职制度”针对的对象主要是从乡镇主要领导职位调到县直单位工作的官员代表。之所以要以其为建议辞职的对象，其间的逻辑关系在于：根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称为《代表法》)规定的兼职代表制，在我国选举制度的实际操作中，下一级政府的领导经过组织推荐，几乎当然是其上一级人大代表；基于人民代表大会制度，政府由人大选举产生，因而，随着新一届的人大代表换届选举，相伴而来的便是政府组成人员的重组。在政府组成人员的调整中，部分新当选的官员代表的行政职务获得提升而被调离原选区。于是问题便产生了：(1)这些官员代表被调离原选区后，与原选区选民接触少了，很难再代表原选区选民的意志；(2)“一府两院”本是人大监督的对象，然而，随着行政职务的提升，这些官员代表却由原来下级政府的负责人一跃而为同级国家机关“一府两院”或其部门的负责人，造成了监督主体和监督对象的同构，这不利于人大监督职能的发挥；(3)最重要的是．这些行政职务获得提升的官员代表的代表资格如果不终止，他们带走了原选区的代表名额，在代表名额既定的情况下，其原行政职务的继任人就不能通过正常补选获得代表身份。 　　 　　(二)现行人大代表资格终止制度的缺陷 　　在现行代表资格终止制度框架内，兼职代表制下的代表身份难题难以解决。我国关于人大代表资格终止的规定集中体现在《代表法》第41条中。该条规定：“代表有下列情形之一的，其代表资格终止：(一)地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；(二)辞职被接受的；(三)未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；(四)被罢免的；(五)丧失中华人民共和国国籍的；(六)依照法律被剥夺政治权利的。”显然，前述官员的代表身份难题不能通过第三、第五和六项规定来终止其代表资格，因为行政职务获得提升的官员代表既没有缺席人大会议(而且此时政府机构刚刚换届，新当选的人大代表不可能存在“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议”的情形)，也没有丧失国籍和被剥夺政治权利。同样，上述代表身份难题也不能通过其他几种代表资格终止的情形加以解决。 　　首先，就第一项规定情形而言，代表资格应否终止的决定性因素在于对“本行政区域”的理解。在宪法学上，行政区域是一个含义特定的概念，即一个国家基于行政区划而产生的大小不同、级别不等的地域范围，与行政区划有着极为紧密的联系。笔者认为，这里所谓的“本行政区域”是指与人大代表的级别相对应的区域――乡级人大代表所在的行政区域就是