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依法行政的保障机制研究 　　摘 要：依法行政是政府治理的基本原理和基本理念，是实现法治政府的基本路径和底线要求。依法行政理念的贯彻和实现离不开强而有力的保障机制。这些保障机制主要有：规范性文件合法性审查和清理长效机制、人财物动态保障机制、重大行政决策和行政执法行为预先审查机制、行政人员法治思维意识长期培育和优先录用机制、责任倒查和终身责任追究机制、公民权利救济机制、政府守信践诺机制、全方位多路径的监督制约机制、依法行政的激励诱导机制、行政机关与公安机关执法合作机制等。只有建立健全并综合善用这些保障机制，才能确保行政机关依法行政，如期实现法治政府基本建成的宏伟目标。 　　关键词：依法治国；依法行政；法治政府；保障机制 　　中图分类号：D922.104 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408（2017）05-0102-06 　　引 言 　　自1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国理念入宪以来，建立社会主义法治国家便成了党和国家的奋斗目标。正是在依法治国的大环境影响下，催生出了对行政机关依法行政的要求。为了规范和控制行政权，推进依法行政，建设社会主义法治国家，全国人大先后制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政诉讼法》等一系列规范行政权行使的法律。国务院不仅制定了大量的行政法规，也公布了《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《法治政府建设纲要（2015-2020年）》和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等一系列纲领性文件，全面要求行政机关严格依法行政。在这些法律、行政法规和纲领性文件的指引和推动下，行政机关不断革新行政执法方式，和缓官民关系，严格依法行政，取得了可喜的成绩。然而，行政机关的依法行政和法治政府的基本建成绝非一蹴而就的事，也不是单兵作战，其要达到预期目标，离不开强而有力、措施到位的法律机制的保障。只有科学、完善且强有力的保障机制才能促进和保障行政机关做到依法行政，如期实现2020年基本建成法治政府的宏伟目标。纵观我国学术界，当前的研究主要集中在依法行政存在的主要问题以及如何从行政实体法上和行政程序法上控制行政权的恣意行使等方面，对于如何建立一套行之有效的保障机制促进行政机关依法行政，学术界的研究相对比较薄弱，研究深度有待开发。尽管也有个别学者研究了如何保障行政机关依法行政的措施，但是这些保障机制针对性不强、协调性差、措施不到位，实践中难以有效操作。正是基于此种学术研究短板，本文就行政机关依法行政的保障机制发表一些个人之见，以期为我国全面推进行政机关依法行政，建设法治政府提供立法参考。 　　一、严格落实和执行规范性文件的合法性审查和清理长效机制 　　法治有形式意义与实质意义之区别，前者是指，不问法律的合法性与正当性，仅以法律为统治工具（rule by law），此时，偏向承认“恶法亦法”。后者是指，除要求法律在制定程序上应合法，即合乎民主程序之外，在内容上须实质正当，依该种法律行政，方为实质意义之依法行政。[1]换句话说，依法行政的最高境界，应是“恶法非法”“良法之治”。[2]何为良法，按照武汉大学李龙教授的观点就是，在指导思想上，应始终坚持邓小平理论为指导；在价值建构上，应确立以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基?A、以利益为归属的价值体系；在规范结构上，应进一步完善立法过程的民主化、立法表达的规范化和立法体系的科学化；在文化精神上，应建立公民权利主导型的立法模式。只有符合这四个方面的法律才称得上是良法。 [3]总之，良法就是一个既具备正义性内容，又在形式上符合民主性原则，是民主意志的法制化产物。全面推进依法行政，“立法是根基，执法是枝叶。立法缺少善的品质，执法必然带有恶的结果。” [4] 　　尽管中国特色的社会主义法律体系已经基本形成，但行政立法方面仍存在许多问题，例如下位法与上位法的冲突与矛盾，特别法与一般法的冲突与矛盾，上级机关的规范性文件与下级具有法源效力的法之间的冲突和矛盾，调整同一类或相同关系的新的规范性文件出台后，原先的旧的规范性文件长期得不到及时有效地清理，① 这些都严重影响了规范性文件的合法化、系统化和统一性。为了确保依法行政，首先，我们应该严格执行《立法法》规定的上位法和下位法之间的合法性审查机制，同时要重点加强行政执法体制改革领域。例如行政许可权集中、行政处罚权集中等领域有关的行政规范性文件的合法性审查，以防改革于法无据。其次，我国应该从制度上确立规范性文件的清理长效机制。全国各级人民政府及其职能部门要对行政法规范性文件（法律、法规和规章）实行动态的信息化目录管理，根据行政法规范性文件的制定、修改、废止和失效情况及时地对过去已经存在的相关行政法规范性文件及有关条文规定进行