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公众参与城市规划可能性与实现路径分析 　　【摘要】：城市规划是城市公共政策的重要组成部分，现代化的城市管理模式要求公众参与城市规划的决策、实施、监督全过程。 　　文章论述了公众参与城市规划的可能性，并指出我国公众参与仍然停留在表象化阶段，存在许多不足之处，提出了完善我国公共参与城市规划制度的若干举措。 　　【关键词】：城市规划; 公众参与; 可能性; 实现路径 　　中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1002-6908(2008)0720129-02 　　 　　公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，更是构建和谐社会的现实要求。温家宝总理在十届人大二次会议所作的《政府工作报告》指出:要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。公众参与是全面贯彻落实科学发展观的内在要求，在构建和谐社会的过程中，需要公众的正确理解和积极参与。加快构建社会主义和谐社会，不断提高城市规划的合理性，就必须重视公众参与在城市规划中的重要作用。① 　　 　　一、我国公众参与城市规划的可能性分析 　　 　　（一） 公众参与城市规划的法律支撑 　　我国是一个人民民主专政的社会主义国家，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这为公众参与城市规划提供了宪法保障，使得这一制度在我国具有比西方国家更坚实的法律基础和社会基础。 　　（二） 市场经济的发展和完善为居民参与城市规划提供了基础条件 　　市场经济背景下，城市土地作为商品，其使用和分配所遵循的基本机制是市场机制。这样就使得城市政府在城市时空规划上的垄断地位难以维续，也使规划有可能把城市发展的各种动力主体吸纳进来。同时，城市经济组织和居民的主体地位也被重新确认，这就使得城市规划必须建立在个体经常行动系统基础之上，因此城市规划设计方案必须反映这些主体的利益偏好。 　　（三） 民主政治发展为居民参与城市规划提供了可能的制度安排 　　民主政治发展要求必须尊重纳税人的权利和自由，也就要求政府在治理过程中充分考虑公民的利益诉求和偏好取向，这种要求也在城市规划领域之中体现出来。民主政治发展为城市规划的各个主体（政府、规划师、社区组织、居民）准备了联络、沟通和对话的规则与制度安排，这必然促进公众参与尤其是社会弱势群体的参与，并使城市规划方案关涉各方的利益更为全面和公正。 　　（四） 公众参与意识的觉醒 　　随着我国改革开放的深入和经济社会的发展，公众参与意识普遍觉醒，尤其是，社会经济利益的多元、多变，在我国社会中出现了多种利益团体，公众有自发的维护自己权益的参与意识。只要给予正确的引导，形成公众参与的城市规划制度是完全可能的。 　　 　　二、我国公众参与城市规划现状 　　 　　我国自1990年代在城市规划领域引入公众参与理念以来，许多城市积极探索实践，通过媒体宣传，市民讨论，问卷调查和举办规划成果展示会等形式吸引公众关心参与城市建设。但是,总体看来,我国各城市在城市规划编制中的公众参与程度还比较低,往往还处于“事后参与”、“被动参与”②、“政府主导”，仍停留在形式化的表象运作阶段，还远没有实现真正意义上的公众参与，主要表现在： 　　（一） 缺乏法律依据，公众参与利益无保障 　　公众参与立法制度不健全，导致公众参与立法活动缺乏足够的法律依据。长期以来，我国城市规划方面的立法只是简单地规定城市规划应听取专家和市民的意见，公众有遵守城市规划的义务，并有权检举违反城市规划的行为，而没有从法律上规定公众参与城市规划的范围、方式、途径以及保障措施。公众参与城市规划的法律地位也就无从确立，使宪法赋予公众的知情权、参与权难以得到体现。 　　（二） 城市社会的自主性不足，公众参与缺乏组织依托 　　西方国家的实践证明，个人参与因其代表利益片面性，参与力量的微弱性，实际所能发挥的参与作用有限，即使提出了具有建设性的思路和举措，也很难引起相关部门的重视，这样的公众参与根本不可能发挥实质性作用；而非赢利性机构、企业、社区等非政府组织在公众参与城市规划中起着举足轻重的作用。③虽然改革开放以来中国社会发育程度提高，但现实情况是，城市社会中各种非政府的群众自治性团体和社会组织发育迟缓，不能够很好地进行自身利益的表达。居民委员会名义上是群众自治性组织，实际上从经费来源、机构设置等方面都受制于政府，成为政府的一条“腿”，没有真正起到增强城市社区自我管理、自我服务的作用，因此在面对直接关系到社区居民利益的城市规划问题时，公众通常以个人而非团体的形式向政府规划部门表达意愿，很难引起决策者重视。 　　（三） 体制缺陷，阻碍治理 　　在我