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公共服务购买场域中官僚制价值体现与作用限度 　　[摘要] 　　肇始于20世纪70年代的新公共管理运动以市场化为导向，以重塑政府为目标。受西方国家民营化改革的影响，我国地方政府也开始探索公共服务市场化改革。作为公共服务民营化的中国特色制度探索，公共服务购买理应遵循合同制治理的指导原则。但官僚制在服务购买场域中有自身的价值体现：创设稳定的组织结构和提供规范的运行准则。官僚制的价值体现不容置疑，但服务购买的精神意蕴在于打破官僚制的束缚，所以官僚制的作用需要局限在：不僭越政府与社会组织的边界、不触犯审慎政治的美德和不违背权力共享的格局。唯此，方能有效推进服务购买的制度成效。 　　[关键词] 　　公共服务购买；官僚制；合同制；价值体现；作用限度 　　中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2017 　　一、问题的提出 　　肇始于20世纪70年代的新公共管理运动被称为“范式革命”。这场最初作为欧洲现象的民营化改革迅速蔓延开来，成为很多国家行政改革的战略选择。以企业家的精神改革政府、以契约制的规则重塑政府有助于改变政府万能的不老神话，从而践行现代公共行政精神，真正实现公民治理。在这场蔚然成风的“典范革命”背后，蕴含的是重塑政府的理念变迁和机制选择。新公共管理运动以自由化和市场化为价值取向，以等级制和官僚制为批判对象，以竞争机制和效率为基本准则，实现“让管理者来管理”的价值追求。要达到这些目标，政府的社会角色必须发生变革，行政权社会化是管理模式变迁的题中应有之义。于是，民营化改革、私有化做法风靡全球。作为世界重要一极的中国，其行政改革的理念和步伐既要亦步亦趋，也要另辟蹊径。 　　自20世纪80年代，我国地方政府开始探索公共服务市场化改革。1995年，上海浦东新区尝试服务购买，自此我国服务购买制度风起云涌。作为公共服务民营化的中国特色制度探索，公共服务购买遵循合同制治理的指导原则， 　　秉持契约制精神的价值信念，追寻有限性政府的本质目标。而现实情况则是，我国服务购买制度实践中“体制内购买”现象盛行，政府有意扶持那些体制内的、与政府关系密切的社会组织，“枢纽型社会组织”成为合同外包的青睐对象。“非对称性相互依赖”也成为服务购买中政社关系的形象描述。显而易见，我国地方政府购买实践中的非竞争性、体制内购买是与合同制治理背道而驰的，因为竞争性和独立性是合同双方建立合同关系的必备要件。 　　依据官僚制的组织规则、运用强制性的管理风格，是科层制治理的典型特征。公共服务购买的出发点或者主旨是突破官僚制，但实际上却演化成了官僚制的控制手段。在意欲摆脱科层制束缚的服务创新面前，科层官僚制是以何种形式渗透进服务购买场域的？官僚制在服务购买场域中的价值体现到底是一种什么状态？这也是研究者亟待关注和解决的问题。研究者需要将更多的注意力放在区分官僚制能做什么和不能做什么上，注意如何把官僚制的可能贡献与其他理论工具结合起来，处理单靠官僚制无法解决的问题。而这又涉及官僚制在服务购买场域中的作用限度问题。在国外大量的关于公共服务合同外包和官僚制文献的基础上，如何结合中国的具体情境，分析官僚制在公共服务购买场域中的价值体现，并对这种作用限度进行科学认知，是后续研究者的努力方向。 　　二、官僚制在公共服务购买场域中的价值体现 　　公共服务购买的核心和要义在于运用市场化的力量，解决公共服务供给结构失衡、公共服务供给主体单一带来的公共服务供给质量低下等问题。公共决策者在服务购买场域中主要使用的政策工具是激励性质的，意在调动多元主体的参与热情，共谋制度创新大举。但就行为激励的原理而言，亦存在着正激励和负激励两种形式。在牵扯面广、涉及群体众多、社会影响较大的服务购买政策选择中，更难以剥离掉兼具稳定性和普适性特征的官僚控制的策略选择。即便是力主民营化的学者，也从不讳言民营化的顺利开展是需要官方支持的。合同制从来没有要和官僚制分道扬镳，两者的关系如同计划和市场，作为服务供给的制度选择，不存在一方取代另一方的激烈角逐，双方相互补充、相得益彰。具体来看，以理性组织模型为基础的官僚制在公共服务购买场域的价值体现集中于两个方面。 　　（一）官僚制为服务购买创设稳定的组织结构 　　20世纪后半叶，随着官僚制组织结构形式在西方国家的发展进程中暴露的封闭性等??题，贬斥和改革的声音不绝于耳。无论是全球范围内的新公共管理运动还是个别国家内的行政改革都以官僚制为靶子，直击科层制的痛处，主张突破官僚制的囹圄。盖普勒曾经提出摒弃官僚制，实现政府再造。此时人们达成了这样的共识：官僚制束缚人们的思想、造就故步自封的政府，因此社会才放慢了步伐。官僚制的时代已经过去的观点甚嚣尘上，以致于葛德塞尔宣称自己为官僚制正名的行为实属疯子。不过，疯子也有自圆其说的