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公共托育服务政策与体系完善 　　摘要：构建完备的托育公共服务体系，帮助家庭平衡工作与育儿之间的矛盾，成为不容回避的社会议题。由政府牵头，积极协调社会资源，出台托育机构管理规范和托育公共服务标准。增加公共托育服务的可得性及可负担性。 　　关键词：公共托育服务；政策；社??治理 　　儿童照顾及政策是最能帮助透视家庭和国家关系的重要窗口。20世纪中叶以来，一个世界性的趋势是传统由家庭承担的儿童照顾责任逐渐释放出来，或多或少迈向“去家庭化”的阶段。 　　建立系统完善的支持家庭维系与发展的政策法律措施，让许多原本下沉到家庭的责任，如儿童的托育照料等，由政府、社会和家庭共担，帮助家庭减少育儿压力，是提高人们生育意愿，实现我国人口发展战略的重要途径。 　　1 我国公共托育政策的演变 　　从建国初到90年代中期，国家发展托幼服务的基本路径是以工作组织（单位）和生产组织（公社、生产队）提供为主体，政府和互助组织提供为补充的投入模式。在1953年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》中，将城市社会的托幼服务作为职工集体福利项目在劳动法规中确立下来。1955年国务院发布了《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》，要求各工矿企业单独或联合创办托幼机构，以解决本单位职工子女入托入园的需求，经费由各单位列入财政预算。1958年通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出，“农村人民公社适应广大群众的迫切要求，创办了大量的公共食堂、托儿所、幼儿园、敬老院等集体福利事业”。可见，在这一阶段，我国基本形成了主要由工作组织和生产组织以集体福利形式提供托幼服务的格局。国家负担了托幼服务的绝大部分成本费用。政府不仅利用财政支出直接举办少量公有托幼机构，更多地是为企事业单位举办的托育机构提供多种间接投入。 　　1995年的《关于企业办幼儿园的若干意见》中提出要“推进幼儿教育逐步走向社会化”、“改革现行幼儿园收费制度”，确立了托幼服务由公共提供占主导向由公共和私人市场共同提供的发展原则。以市场化为导向的改革把原来由单位和国家提供的很多福利抛向市场，托育服务也包含其中。由国家直接或间接资助的托幼服务逐年减少。2003年国务院下发《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出未来5年要形成“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，更是加快了托育服务市场化发展的进程。在这一阶段，尽管入园幼儿的数量在逐年递增，但公共财政的投入水平持续稳定在相当低的水平。这些有限的财政经费主要投向公办幼儿园（主要是教育部门主办的幼儿园）。 　　2010年国务院提出的《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性……大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。”为此，托育服务再次向公共服务转变的原则确立。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确了“基本普及学前教育”的发展目标，确立了政府在学前教育事业发展中的主导地位，确立了构建与经济社会发展相适应的学前教育公共服务体系的战略思路。但是，国家不再通过单位来间接投入托育服务，而是以直接举办，或是资助私人市场的形式对托育服务进行投入。 　　2 公共托育服务的现实困境 　　以上海为例，据2015年上海市妇儿工委办公室委托上海市学前教育研究所开展的“上海0-3岁儿童早教需求、服务指导状况及监督状况”的调查显示，67.5%的0-3岁儿童家庭有入托需求。而上海市的托育服务资源基本集中在公办幼儿园和民办幼儿园，针对0-3岁儿童的入托服务、临时托管服务等则是凤毛麟角。不仅0-3岁儿童家庭，3-12岁儿童家庭也存在着同样的问题。上海的幼儿园和小学的放学时间均在下午四点左右，而父母的下班时间则集中在下午五点半到六点之间。孩子放学时间和父母下班时间之间存在着空挡，使得放学后的儿童经常面临无人照顾的情况，寒暑假则更是如此。2014年，上海市妇儿工委委托上海社科院社会学所开展的“十三五”时期上海儿童发展需求调查显示，被调查儿童中30%以上遭遇过无人照顾的情况。 　　公共托育服务供不应求加剧了人们对于孩子“有人生无人养”的问题的担忧，从而直接影响人们的生育意愿。 　　3 公共托育服务的政策建议 　　3.1 出台有关公共托育服务的法律 　　把社会治理纳入法治轨道，应先出台关于公共托育服务的相关法律，确立以教委为儿童公共托育服务的监管主体，明确其权利与义务。公共托育服务的质量要全面受到政府规范。尽快由地方政府牵头，积极协调社会资源，以