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关于综合改革农村土地使用权流转理论探索 　　摘要：土地制度是农村经济发展和社会稳定的关键所在。目前在我国广大农村推行的农村土地使用权流转由于存在产权制度安排、需求与供给不足以及随意改变土地农业用途和租地企业经营困难等方面的问题，这一制度的推行受到一定影响。这就需要我们重新在改革土地产权制度、改“承包制”为“永包制”、改革“普惠制”的农业补贴政策和建立土地银行等方面进行制度的再创新。 　　关键词：农村土地使用权流转；综合改革；永包制；土地银行 　　 　　2008年10月，随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的发布，农村土地使用权流转成为党和国家的一项农业改革政策在我国广大农村推广开来。但经过一年的实践，从理论上看这项符合我国农村实际的土地创新政策并未出现预期的景象。这就需要我们重新对这项政策在实践中出现的问题作进一步深入研究，以期对农村土地使用权流转起到积极的推动作用，从而尽快实现农村土地的规模经营，推动我国的农业现代化进程。 　　 　　一、农村土地使用权流转存在的问题 　　 　　(一)农村土地产权制度安排的问题 　　一是农村土地集体所有权的归属安排不当。法律规定，我国农村土地的产权属于农村集体所有，但“农村集体”目前至少有四种解释：(1)乡(镇)农民集体，(2)村委农民集体，(3)村组农民集体，(4)理论上应成立的农民大会或农民代表大会。另外，在涉及农村土地归属权的时候，人们又常常把农村集体与农村集体组织混为一谈。现实中的做法是以村民委员会为代表，但村民委员会既不是一级政府，又不是法人，所以农村土地的集体所有权是模糊甚至是虚无的。正是由于农村土地产权主体的模糊性、虚无性以及不确定性，农村土地各项权益被漠视、侵占和蚕食就成了一种必然的现象。 　　二是农村土地承包经营权的不稳定性。这一方面是指土地承包经营权有期限，另一方面是指农村土地的随意调动。虽然国家政策严令禁止，但在现实中村干部以种科r理由随意调整承包土地的事情时有发生。仔细分析农村随意调整承包土地的问题，它也有其存在的客观必然性：(1)第二轮土地承包过于强调“大稳定、小调整”，全国至少有超过60％的行政村采取顺延承包方式，失去了化解人地矛盾的最佳时机。据调查，目前全国至少有10％的农村人口没有承包土地。(2)城市化进程、新农村建设以及土地整理、农田标准化建设引发农村的土地调整近几年呈不断上升趋势。 　　三是现行土地征用制度的严重缺陷。按照现行的土地政策，征用农村土地的办法是：村民委员会只能把土地卖(出让)给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让(卖)给征用部门或企业。在这个环节中，作为被征用土地承包者的农户，无权参与征用过程的任何环节，而目，征地价格也南政府单方确定，村集体、农户只能被动接受。这样的制度安排存在严重缺陷：一方面，征地价格严重扭曲，农民利益受损。另一方面，供地与用地脱节，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。 　　 　　(二)农村土地流转、发展规模经营的预期目标没有实现 　　国家通过《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)和《农村土地承包法》(2003年)等政策和法律的制度安排，已经确立了“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。另外，农业科技水平的不断提高、现代农业装备条件的日臻完善都为农村土地使用权流转、实现农业规模经营创造了良好的外部条件。中共十七届三中全会更为明确地强调了政府鼓励、引导农村土地使用权的合理、有序流转。但从目前的情况看，我们所希望的农村土地使用权流转高潮、农地规模经营的景象并没有出现。相反，随着国家全面取消“农业税”和开始对种粮农民实施补贴，已经转出的土地开始大面积回流。 　　仔细分析深层次的原因：一是我国农民的恋土情结严重，使大量转移到非农领域并有稳定收入来源的农民也不愿意放弃土地，这是维系“超小规模”家庭经营体制的根本力量，也是土地流转的重大思想障碍。这是影响土地流转供给方面的主要原因。二是基础条件差、收益预期低，这是造成土地规模经营的最大现实障碍。农业基础条件的脆弱和农业具有面临市场和自然双重风险的特性使投资农业较其他领域会承担更多的困难，从而影响土地需求。三是解决“三农”问题存在渐进性和长期性的特点。世纪之初中央连续五个“一号文件”，使刚刚过去的六年成为我国农业发展最好、农村变化最大、农民得到实惠最多、干群心气最顺的时期之一。但我们必须清醒地认识到农业的基础条件、农村的生存环境和农民的收入增长仍面临诸多困难，是党和政府需要长期关注与解决的重大问题。