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制度设计中创新与缺陷 　　摘要:在中国近现代史上,有一位让大家尊敬的人――孙中山。他领导的辛亥革命推翻了延续几千年的封建专制统治,第一次建立了资产阶级民主共和国。他汲取了西方权力制约理论和制度中的合理内容,并结合中国特殊的历史和文化传统,创造出了融贯中西的独特分权制约和权力监督理论。无疑,理论是进步的,但是在实践中也存在漏洞。 　　关键词:孙中山;五权宪法;权力监督 　　中图分类号:D693.0文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0037-02 　　 　　一、分权制约和权力监督理论 　　“政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里;它只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]154孟德斯鸠如是说。要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。正是认识到这一点,孙中山才创立了分权制约和权力监督理论。 　　(一)五权宪法 　　自1840年鸦片战争以来,中国沦为半殖民地半封建社会,无数仁人志士一直寻求救国的良方。孙中山,作为一名进步青年,看到自己祖国如此的苦难深重,积极投身救国的革命活动。他在学习西方的“三权分立”学说的基础之上,结合中国特殊的历史和文化传统,创造出了“五权宪法”。 　　所谓“五权”,是指除三权(立法权、司法权、行政权)以外,还有考试权和监察权。三权分立是孟德斯鸠创立的学说,他认为权力必须要分开,才能达到制衡的目的。孙中山在认真学习了三权分立学说优点的同时,也看到了不足:监察权的实施,并没有与立法权、司法权和行政权独立开来,在议会制国家中,是由议会掌管弹劾纠察权,这样不利于权力的相互制约,容易造成“议会专制”。同时,他看到西方议会制国家因为没有明确的考试制度,造成了“任用私人”和“盲从滥举”的出现。因此,需要增加考试权来挑选国家人才,杜绝此类事情的发生。 　　孙中山认为,考试和监察古已有之。他说,“中国古代举行考试和监察的独立制度,也有很好的成绩,像清朝的御史,唐朝的谏议大夫都是很好的监察制度。”“中国在专制政府的时候,关于考试权和监察权,皇帝还没有垄断。”[2]762 　　孙中山的“五权宪法”是具有一定创新性的,特别是监察权。根据孙中山设计的五权宪法,中华民国中央政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。各县人民投票选举总统,组成行政院;选举代议士组成立法院;总统征求立法院同意之后,任命司法院、考试院、监察院的院长;五院皆对国民大会负责。国民大会专司宪法之修改及制裁公仆之失职。具体来说,立法院、行政院、司法院、考试院的人员失职,由监察院向国民大会弹劾,而监察院人员失职,则由国民大会自行弹劾、罢黜。国民大会、五院及全国大小官吏,其任职资格均由考试院确定。这是具有中国历史和文化传统特点的,同时又与现代政治文明相契合的中西交融的独特宪政理论,尽管不乏理想化的成分,但其思想始终贯彻着近代以来思想家们所反复倡导的政治权力制约与制衡的基本精神,体现了孙中山宪政思想的伟大创新。 　　(二)权能分开 　　人民主权思想是孙中山“五权宪法”的出发点。在《建国方略》中,他说:“夫中华民国者,人民之国也。君政时代则大权独揽与一人,今则主权属于国民之全体,其四万万人民即今之皇帝也。”[3]69在这一认识的基础上,孙中山阐发了“权能分开”理论,即要划分政权和治权。孙中山认为:人民应该有选举权、罢免权、创制权、复决权等四权,人民运用四权来管理政府的立法权、司法权、行政权、考试权、监察权等五权。把国民参政的范围加以扩大,实行全民政治,使人民享有真正的民主权利,这充分体现了孙中山的直接民权思想。 　　“权能分开”即要把国家的权力分成政权和治权两部分。政权是管理国家大事的权力,此权“完全交到人民的手内,要人民有充分的政权,可以直接去管理国事”[2]756,人民通过四权来管理国事,把政府置于人民的监督之下。治权,则是政府机关的管理权力,即治理国家的大权,“要把这个大权,完全交到政府的机关之内,要政府有很大的力量,治理全国事务。这个治权,便是政府之权”,而政府五权,即“五权宪法”,是政府机关的组成形式,把政府机关分为行政院、司法院、立法院、考试院、监察院五个部门,各部门之间相互协作,又相互牵制,来分别行使政府的权力。孙中山认为,“用五权宪法组成的政府,才是世界上最完全最良善的政府”。用人民的“四权”来管理政府的“五权”,“彼此保持平衡,民权问题才算是真解决,政治才算是有轨道”,在这种体制下的政府才算是一个完全由人民指挥的“有能的政府”。 　　如何把治权交给有能的人,而不是无能的人?考试是个好办法。有能的人管理政府,在人民的监督与监察下,就能够使其滥用权力的可能