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南京国民政府地方党政关系探讨 　　摘要　南京国民政府的根本原则是以党治国。在党中央实行以党统政，在地方则实行党政分开与合作，以党览政；然而从全国范围看，地方党部与地方政府却相互分离，互不统属，形成一种双重衙门体制。表面上，党政之间平等制衡、互相监督，但实际上党政之间为争权夺势时起冲突，使得党治在地方层次几乎处于一种虚拟状态。 　　关键词　国民党　党政关系　地方　党部 　　 　　1924年，国民党仿照俄共体制自下而上建立了一套新的党务组织系统。1928年后，借助政治整合和军事征战，在训政体制下形成了一党独掌全国政权的政治架构，在中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡等行政系统相对应，形成了党务组织系统与行政组织系统双轨并进的双重衙门体制。在中央一级明确规定一党治政，国民党中央明确指出“本党对于国民政府，系以整个的党指导监督整个的政府，非横断的以各级党部指导监督各该同级政府”，即“党权高于一切，乃指中央党权而言”。 　　 　　一、地方党政关系的具体运作 　　 　　国民党的一党治国体制包括国民党与国家、社会经济、文化事务等其他政党与社会团体的关系方面，其中最重要、最核心的是党政关系，它在很大程度上决定和制约着整个南京国民政府的政治体制。 　　(一)国民党政权对地方党政关系的原则。在国民党政权的中央权力机构中，国民党中央对国民政府拥有绝对的控制权，而在地方权力结构中，情形与中央相比却有较大差异。首先，根据国民党及国民政府的有关规定，地方党部与地方政府泾渭有别，职权分工明确。在地方党部的权限方面，国民党中央规定地方党部负责下述事务：培养地方自治的社会基础；宣传训政方针；开导人民进行回权使用的训练；指导人民完成地方自治所必备的先决条件；促进其他有关地方自治的工作；对地方行政、公务人员进行党义训练等，按此规定，地方党部的主要职能是对地方民众进行地方自治的宣传指导及政治训练，基本上不涉足地方政府的行政事务。国民党党章中也规定：国民党全国代表大会有权“决定对于时事问题应取之政策及策略”，而省县党部只能“决定本省党务方策”和“本县党务进行之方策”。前者权限包括党务和政务，后者则仅限于党务。其次，地方党部无权制约地方政府。对于地方党政关系，国民党中央规定：各级党部对于同级政府之用人、行政、司法及其他举措，有认为不合时，应报告上级党部，由上级党部咨请其上级政府处理；各级政府对于同级党部的举措认为不满意时，应报告上级政府咨请其上级党部处理。国民党中央认为，各级党部监督政府是为了使政府施政方针切合其政纲政策而非取而代之，因为“党部与政府系统各别，行使此项职权，自有其分际”，由此各级政府的施政方针无须经党部核准。按照上述规定和认识，国民党党部与地方政府的关系是一种平行的相互监督关系，“党政机关处于平等对待之地位”。因此在地方政权中，地方政府是权力主体，党部处于次要地位。 　　(二)实际生活中的地方党政关系。在当时的实际生活中，地方政府与党部的具体关系极为复杂，是地方政治中诸多矛盾和冲突的缘由。具体可归结为如下几点： 　　1　地方党部无权代理或干预地方立法行政事务，也无权强制地方政府执行其意志。1930年国民党中执会秘书处在对湖南省机关呈请解释“党务工作可否以理行政事务论”的答复中指出“党务工作与行政事务殊途，其性质绝对不同，未便相提并论”。这说明国民党中央坚持党务与政务的分工，反对党部涉足地方政务。地方党部也不能强迫地方政府执行其意志。此外，地方党部也无权干涉基层自治行政。1929年，江苏省党务指导委员会将嘉兴县党务指导委员会关于修改县组织法的提案转呈国民党中央，国民党中执会将此案转交国民政府内政部商议意见。认为国民党有训练人民行使回权之责，对此内政部明确指出，上述意见是“将监督与执行混为一谈，逾越党部对政府应有之地位”，因此县组织法无需修改。2，地方党部通过监察委员会对同级政府进行监督。国民党中央规定省市县政府的施政方针应随时函政同级党部的执行委员会转监察委员会稽核，地方党部的监察委员会认为同级政府的施政方针与党纲政策不合时，可提出意见由党部执行委员会转请同级政府修改。地方政府每年还须将征集造具报告送交同级国民党检查委员会稽核，各级党部监委会对政绩有异议时可以函请政府解释，必要时可派员调查，如发现有违反党纲及政策时只能提出弹劾案于执委会转呈上级执委会请上级政府处理，而无权直接干预。而且，地方党部对同级政府施政方针与政绩的稽核权并不包括全部事务。 　　 　　二、地方与中央党政关系的区别 　　 　　上述内容表明，国民党的地方党政关系与中央党政关系存在明显区别，中央党部处于国民党政权结构的最高点可以直接控制国民政府，二者是上下关系或权力机构与执行机构的关系；地方党政主要是一种平行关系，党对于政府