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同步建设绩效政府和法制政府思考 　　[摘要]新公共管理理论在后工业社会发达国家再造绩效政府的成功模式，使发展中国家的政府争相仿效。我国刚进入工业化初期，决定了我国行政管理改革不能全盘移植西方新公共管理模式，而应把政府管理职能推向市场以提高管理绩效，同时严格规范政府行为，构建法制政府，走适合中国特定环境的行政管理改革模式。 　　[关键词]公共管理；行政改革；绩效政府；法制政府；同步建设 　　[中图分类号]D630 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-736x(2006)09-0011-03 　　 　　一、西方发达国家改革政府的内涵 　　 　　20世纪70年代中期开始，西方发达资本主义国家掀起一股强劲的改革政府的运动。这一运动大体有以下几个方面。 　　1．政府职能市场运行。政府职能市场运行包括国有企业民营化及公共事务引入内部市场机制等。民营化，就广义而言，可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它是在产品／服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。从狭义上来看，是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。公共事务引入内部市场机制，是指政府管辖事务中不能被私有化或民营化的垄断管理职能，仍可采取竞争投标的方式，让更多的私营部门参与公共服务的供给；采取服务承诺的方式，让能提供最佳服务质量的主体承担政府垄断性服务职能。通过竞争，取消公共服务的垄断性，提高服务供给的质量和效率。 　　2．决策与执行相分离。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只制定政策而不执行政策，采用授权或分权的管理方式，将社会服务与管理的权限下放给公共行政管理的基层单位或社会的基本单元如社区、家庭、志愿者组织等，让他们通过竞争获取公共管理的执行职能或无偿地进行自我服务、自我管理。这样，政府的管理职能因竞争而提高效率，减少管理成本的投入；因减少管理职能而减少机构设置，缩小规模，缩减开支，提高效率。 　　3．再造满足顾客需求的政府。新公共管理认为传统的公共行政模式是一种过时、僵化和无效率的政府体制，因此倡议再造一个能满足公众需求的、有效率的政府。再造政府就是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。再造的政府采用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使；创造一个具有内在改进动力的公共部门――有人称之为“自我更新的机制”。重新再造的政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，政府根据顾客的需求提供服务。 　　4．放弃繁琐规制，建立结果导向的绩效评估体系。新公共管理借鉴工商企业重结果、轻过程的管理方法，认为政府也应重视管理活动的产出和结果，主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来，强调按业绩而不是按目标管理，按业绩而不是按任务付酬。主张在明确各自基本使命的基础上，放弃刻板的规章制度，制定能让下属主动去实现使命的预算制度和规章，放权给下属以寻找最有效的方法实现组织的使命，提高管理效率。 　　应该说，西方发达国家改革政府运动取得的成效是显著的。各国政府纷纷从国有企业的经营管理中退却，将非公共物品的生产和管理推向市场运作。公共物品及公共服务中可以推向市场运作的，政府也不直接生产，而只充当安排者，即指派生产者给消费者，指派消费者给生产者或选择服务的生产者。通过安排企业竞争，以最低成本生产公共物品或提供服务给消费者。有些公共物品或服务还采取个体选择和使用者付费的方式，政府退出这些福利服务领域，减少管理职能，缩小政府规模，节减开支。就是必须由政府提供的、被视为是政府“天职”的公共服务领域，也采取引入市场竞争机制予以提供，降低成本并提高产品和服务的质量。改革的最终结果使政府管理绩效得以显著提升。 　　 　　二、我国政府公共管理改革的尝试 　　 　　经济合作与发展组织成员国成功的新公共管理改革成果为世界各国所瞩目，纷纷加以仿效。我国也不例外，学术界对其理论、举措及经验的介绍连篇累牍；实践中，我国政府也积极进行绩效政府构建的尝试。首先，政府经济管理职能被推向市场运作。随着经济体制改革的顺利进行，政府对专业经济管理部门进行较彻底的改革，从微观直接经营的经济领域中退出转而成为宏观经济的“掌舵”者，缩减了对经济的直接干预和配置。其次，尝试构建服务型政府模式。即采用商业管理的理论、