机关事业单位养老保险制度改革：国际经验跟启示.docVIP

PAGE PAGE 1 机关事业单位养老保险制度改革：国际经验与启示 近年来，社会各界对事业单位养老保险改革问题十分关注，尤其是在《社会保险法》的审议中，事业单位养老保险问题引起了很大争议和极大关注。2009年关于在广东等五省市推进事业单位养老制度改革试点，更是将争议和关注推向高潮。针对目前有关我国事业单位养老保险改革的讨论，本报告主要总结分析若干国家公职人员的养老制度，以期为我国的讨论提供借鉴。 一、国家公职人员养老保障制度的发展 为公职人员建立养老保障制度的历史由来已久。很多国家在全国养老保障体系建设起来之前，就已经有了公职人员的养老保障制度。像孟加拉、博茨瓦纳、黎巴嫩、马尔代夫等国，至今正式的养老金制度还仅局限于公职人员中。公职人员在养老保障方面的优先性和必要性，大致可认为是以此保证公职人员的正直、敬业和独立，增强公共职务的吸引力。 （一）若干国家公职人员养老保障制度 我们选取了十个国家，介绍这些国家公职人员养老保障制度的覆盖对象、制度模式、管理体制、资金筹集、基金管理、待遇享受、法制建设等方面的信息，详见表1和表2。这些国家中，既有欧美的发达国家，也有亚洲的部分国家。这些国家在经济发展水平和公职人员养老保障制度的发展与运行上，均具有很强的代表性。其中亚洲的韩国、日本、新加坡三国在历史、文化、地缘等方面比较接近，其公职人员的养老保障制度建设，更值得中国学习和借鉴。 从表1、表2中可以看出，各国的公职人员养老计划多种多样。如在制度模式方面，既有参加国民养老计划的，也有独立的，还有部分参加辅以职业年金性质的。在资金筹集方面，既有由财政负担的，也有雇员和政府共同缴费的。在待遇支付方面，各国的退休年龄也有差异，支付条件也有所差异；在支付标准上一般与个人工资挂钩，但在是否根据物价调整，以何种工资计算等方面也有所差异。 （二）公职人员养老计划与国民养老计划之间的关系 从历史上看，各国普遍是先为公职人员建立了养老计划。19世纪末，德国率先为私营部门的雇员―工人提供一些社会保障。由此自发达国家开始直至发展中国家，全球范围内开启了建立全民养老保障的运动。按照国际社会保障协会（ISSA）统计，全球目前大约170多个国家和地区已经建立起程度不同的全民养老计划。 在各国开启了全民养老计划建设历程之初，其制度主要针对私营部门。而在其制度已基本覆盖私营部门工人和居民之后，公职人员的养老计划是否要纳入到全民养老计划体系中，就成为一个突出问题。按照世界银行的统计，截止到2006年在有资料的158个国家中，略超过50%的国家尚存在独立的公职人员养老计划，没有与全民养老计划融合在一个体系中。 这一统计中，已经将那些存在平行（parallel）公职人员养老计划的，计算为非独立型。 具体说来，像OECD成员国、东亚国家中，略超过一半的国家是公职人员独立养老体制，而像非洲国家、南亚国家，绝大部分都是独立体制。例外的是东欧和中亚转型国家，这些国家的全民养老计划是在1990年代向市场经济转型过程中建立的，基本上都将公职人员养老计划与全民养老计划融合在一起。 表3给出的是部分OECD组织成员国公职人员养老计划与国民养老计划之间关系的具体情况。在这里，将公职人员养老计划与国民养老计划之间的关系分为四类。第一类是两者完全独立，但其待遇差异不大，即形式独立但实质相差无几，主要是芬兰和荷兰两国；第二类是两者融合在一起，但公职人员享受了最高待遇，即形式融合但实质有差异，这类国家最多；第三类是两者部分融合，主要是指公职人员和私营部门人员共同参加了国民基本养老计划，但公职人员有额外的补充。第四类是两者完全分离，公职人员养老计划完全独立。在制度安排上，多数国家还是为公职人员设立了独立的养老计划。即使其与国民养老计划融合，很多国家的公职人员退休计划在具体制度设计上，也与国民养老计划有所差异。例如在退休年龄和缴费年限（或服务年限）、替代率、退休金发放指数（即退休金如何决定）、筹资方法等方面，两者还是有所差异。如在筹资方式方面，全球范围内公职人员大都采用现收现付制，采用积累制或部分积累制的比例不超过25%，而国民养老计划超过一半采取了积累制或部分积累制。其中，约四分之一的国家公职人员养老计划中，雇员无需缴费。 养老计划差异更为重要的一点是退休待遇上的差异，一个衡量的指标是替代率。一般说来，世界各国的公职人员退休待遇要高于私营部门。如表9-4所示，在所列国家中，除芬兰、奥地利之外，其他国家的公职人员养老计划替代率都不同于国民养老计划替代率。其中除瑞典前者略低于后者之外，其他国家的公职人员养老计划替代率均高于国民养老计划，像加拿大、德国、英国的差距尤其大。而利用美国微观数据进行的分析表明，如果比较雇主为雇员支付的所有劳动报酬成本（包含各类养老计划）构成，按每小时计则政府需为公职人员支付法