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国家在社会救助中责任研究 　　[摘 要]社会救助可以弥补其他现代社会保障制度的不足,直接帮助陷入困境者解决燃眉之急;它还有助于促进社会成员对于所处社会的认同,从而有助于社会的稳定与和谐,所以国家对社会救助制度的完善责任重大。 　　[关键词]社会救助 国家责任 　　 　　作者简介:王慧,辽宁大学人口研究所2007级硕士研究生。 　　 　　一、我国社会救助的现状 　　(一)城市社会救助的现状 　　我国城市社会救助制度主要是指城市居民的最低生活保障制度。我国已初步建立起覆盖全国城市生活困难居民的最低生活保障网,为保障居民基本生活、促进经济和社会的持续发展发挥了重要作用。截至1999年9月,全国所有城市和县人民政府所在地已全部建立了城市居民最低生活保障制度。 　　目前,各地已普遍将救助资金列入财政预算。自1998年以来,国家调整中央财政的支出结构,不断加大对低保的资金投入。各级财政投入从2002年的105.3亿元上升到2007年的277.4亿元,5年提高了2倍。 　　(二)农村社会救助的现状 　　2007年,农村最低生活保障在全国范围内普遍建立。1999-2006年,农村最低生活保障水平一直在230-340元之间波动(2007年有大幅度提高,为465.6元/年),特别是2003年之后,呈下降态势。说明农村最低生活保障水平一直维持在较低水平,如果考虑到物价因素,水平则更低,不能根本保障农村低保人员的基本生活。 　　从农村社会救助制度总体来说,农村救助资金逐年增加,从1999年的70.33亿元上升到2007年的189.80,8年上升了2.7倍。但农村救助资金占民政事业费却呈波动下降趋势,从1999年的36.12%下降到2007年的15.62%,8年下降了二十个百分点,说明我国农村社会救助资金被其他财政项目挤占严重,资金严重缺乏。 　　 　　二、我国社会救助存在的主要问题 　　(一)社会救助没有实现城乡统筹 　　城乡分割是我国社会结构的显著特征,这种结构已经严重制约了我国社会全面、协调和可持续发展。然而,现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割,没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。 　　我国城乡社会救助无论从资金投入、保障水平还是覆盖面上存在巨大差距。而且在某些差距上还呈现出扩大趋势。以城乡最低生活保障水平为例(见图1)。 　　资料来源:民政事业发展统计报告(2002-2007)。 　　2002年以后,城乡最低生活保障差距逐年扩大(2007年有所缓和),城市居民最低生活保障的人均补差从2002年的624元/年上升到2007年的1232元/年。平均每人每年增长246元。而农村最低生活保障的人均补差从2002年的236.64元/年上升到2007年的465.6元/年,平均每年只增长46元,二者差距巨大。 　　(二)社会救助资金分担不合理 　　现行社会救助制度规定上过于强调地方责任。例如,《城市最低生活保障条例》规定:该项制度实行地方各级人民政府负责制,所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》规定:五保供养工作是“农村集体福利事业”,因此资金筹措的主体是乡镇和村集体,尤其是村集体。事实上,目前中国基层财政状况不好的众所周知的事实。 　　(三)社会救助管理缺乏统筹 　　由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法,各项救助制度是实际工作中逐步发展起来的,因此,社会救助管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门。例如灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理,但是在民政部门内部却又分属不同的部门。其次,由于部门分割,导致社会救助缺乏联动机制,难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次,由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助,常常将它们捆绑在一起,导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。 　　 　　三、国家在社会救助中的责任 　　社会救助具有多种直接、间接的社会功能。它可以直接帮助陷入困境者解决燃眉之急并逐步改善他们的生活;还有助于缩小贫富差距,促进社会公平,从而有助于社会的稳定与和谐,所以国家对社会救助具有重大责任。 　　(一)制定社会救助发展规划并对社会救助事务进行管理 　　政府是社会救助的责任主体。政府是公共利益的社会管理者,根据国家社会经济发展规划,制定社会救助规划并组织实施,是政府义不容辞的责任。 　　政府对社会救助事务的管理,主要包括设立大量管理机构的组织投入和提供各种社会救助的服务,并不断进行组织和服务创新。如对救助对象的资格审查、家庭需要调查、救助效果评估、开发扶贫项目、为救助对象开设培训班、开设救助站、提供法律援助等。 　　(二)制订社会救助立法 　　由于社会救助具有长期持续、政