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土地发展权视阈下小产权房出路探究 　　[摘 要] 小产权房是顶着不合法的压力，在追求合理的利益，其陷入法律困境则暴露出农村土地利益分配制度的空白和农民权利的贫困。为彻底解决小产权房问题，应创设土地发展权，并将其引入农村集体土地制度改革，合理分配各方利益。本文基于土地发展权的视角，在分析小产权房法律困境的基础上，从科学合理配置土地发展权、土地发展权的市场机制以及均衡土地利益等方面为“小产权房”问题的解决提出建议。 　　[关键词] 小产权房；土地增值收益；农民权利；土地发展权 　　doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 09. 048 　　[中图分类号] DF521 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）09- 0085- 03 　　1 问题的提出：以党的十八届三中全会为背景 　　当前，建在集体土地上的小产权房已形成了一个大市场，具有很大的社会影响力，成为政府需要理性应对的一个关乎国计民生的重要问题。中央及有关部门先后颁布了一系列法规和政策文件，既从宏观上调控小产权房开发，更从微观上规制小产权房建设或销售，同时要求各地对其坚决制止、依法严肃查处。总体来看，尽管有严格有效的监管政策出台，但仍未能阻止“小产权房”的实践滥觞。不少学者呼吁要从法律上赋予小产权房平等的权利，而中央政府却一直裹足不前。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）指出：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；中央在《决定》中提出要发挥市场机制的决定性作用解决小产权房问题。《决定》让我们看见了“小产权房”合法化的曙光，但随之而来的是――基于这样的逻辑思路设计，农村集体土地制度应如何深化改革以彻底解决目前及长远的小产权房问题？可见，探寻小产权房出路，已势在必行。 　　2 小产权房的法律困境――农民权利的残缺 　　究其本质，“小产权房”背后是集体土地能否自由流转的问题，是集体土地在非农化过程中的增值利益分配问题。从权利角度而言，小产权房陷入法律困境凸显了农民权利的先天性残缺。 　　2.1 农村土地制度的桎梏 　　当前农村集体土地所有制以农民这个特定的成员资格和身份关系为基础，将农民固着在土地上，一旦农民“农转非”，身份的变更就会导致土地权利的失去。随着社会经济的发展，越来越多的农民移居城市，希望通过土地和房屋的交易实现财产性收益。但身份的限制使得城市居民不能享有集体所有的土地，不能购买农民的房屋。农民和居民之间无法就农村的土地和房屋进行市场交易，农民也就无法获得该收益。根据现行法规政策，农民的宅基地和自有房屋只能在本集体内部流转，无法真正进入市场，导致农民对自己房产的所有权被挤压在一个狭小的空间里。 　　同时，集体土地所有权表现为一种残缺的“所有权”，农民仅在名义上享有农村集体土地的所有权，但是其终极支配权事实上是由国家所有的，作为所有者，却无法真正地分享土地的收益，这在法律上是说不通的。从民法所有权的理论出发，任何一种所有权均应包含完整的占有、使用、收益和处分的权能；从权利平等的角度出发，同为所有权，每种所有权包含的权利内容及范围应当是相同的。而集体土地产权在事实上却被限制或禁止了部分权能，集体土地不能直接进入市场进行交易，从而使得农村集体土地的财产权利受到严重束缚。这一对农民土地权利的歧视性做法，成为农民实现其权利的法律障碍。 　　2.2 “公共利益”对农民权利的弱化 　　理论上，恰当的公共利益构成对公民权利的限制。而事实上农民的权利常常在所谓的“公共利益”面前隐形，成为政府限制小产权房流转的牺牲品。 　　本文认为，那些以所谓的公共利益为由，反对小产权房合法化的主张，实际上混淆了问题的实质。小产权房问题的实质是谁有权利处分集体用地，而这个问题与耕地保护、房地产市场健康发展等公共利益并没有必然的联系。更何况绝大多数小产权房是在原有建设用地上开发建设的，不违反土地管理法，当然也就不会危及耕地和粮食安全。我们无法理解为什么政府打着“公共利益”的旗号来限制小产权房交易，弱化农民的权利。如学者所言，“在绝大多数情况下，无论是以保护耕地，还是以农民生存权保障为由限制小产权房流转，都是经不起推敲的。真正支撑政府限制小产权房流转理由的，是各级政府在现行二元化土地利用机制下，通过垄断土地供应所产生的巨额利益”。 　　3 小产权房出路选择：土地发展权适用之解析 　　集体土地不能直接进行房地产开发，经征收转变为国有土地后才能开发，结果政府和开发商分享着城市化背景下土地大幅度增值的收益。国家的歧视性管制使得农民被排斥在城市化开发建设之外，农民只得凭借“小产权