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城市化进程中城郊土地利用问题探讨 　　【摘要】目前，随着经济发展和城市化进程的加速，城郊土地被征用的范围在不断扩大，相应的矛盾和问题也在不断增加。如何采取有效对策，化解土地征用中的矛盾和问题，实现对城郊土地的合理合法利用，是一个亟需深入探讨的重要现实问题。 　　【关键词】城市化；城郊土地利用；问题；对策 　　【中图分类号】F301．24 　　[文献标识码】A 　　【文章编号】1002-736X(2009)10-0061-04 　　 　　近年来，我国的城市化呈现加速发展的趋势。城市化进程的一个显著特征就是城市规模的不断扩张。这种扩张的直接结果就是将大量的农用地纳人城建规划，将城郊地带变为城市的一个组成部分，使其城市因素不断增加，乡村因素迅速衰减，成为一个城市和乡村功能互相渗透、社会经济发展特殊而又活跃的地带。但随之而来的土地利用方面的问题也越来越突出，亟需采取有效对策加以解决。 　　 　　一、城市化进程给城郊土地利用带来的问题 　　 　　1．任意扩大征地范围，耕地流失现象严重。征地现象本是城市化进程的必然。城市发展对土地资源的需求既包括“自然需求”，也包括由于某些原因引起的“人为需求”。前者使土地资源得到重新配置．而后者往往造成土地的不合理转化，造成我国耕地得不到有效的保护。一些地方领导，大搞“城市经营”和“圈地运动”，无视土地规划，盲目扩大城区，违规设立各类开发区、园区、大学城等。许多开发区用地无序扩张，设立过多过滥；部分园区定位不准、水平不高、圈而不开，违法用地和闲置土地问题比较突出。 　　2．农民土地权益缺乏保护，土地产权纠纷不断发生。依照国家现行法律规定。农村土地实行农民集体所有制，农民“集体”享有土地处分权。但事实上法律并没有规定村集体或农民作为所有权者应有的权利，农地处分权实际掌握在基层政府手中。比如现行的土地征用法规定，村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位．只能首先由国家买进，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。尽管从理论上讲．在市场机制作用下。影响土地利用决策的各利益主体应该包括政府、农村集体经济组织、失地农民和开发商等若干博弈方，但是，由于利益主体和收益主体不对称，政府处于强势地位，政府可以征用城郊农村土地转变为建设性用地和经营性用地，而农民集体所有土地只能作为农业用地。农民只能在土地上经营农林牧副渔。加之政府利益涉入太深，导致有些基层政府热衷于以地生财，将土地收益视为“第二财政”．出现了许多侵害农民权益的机会主义寻租行为。如变相征地、以租代征、未批先用、征而未用、非法转让、随意改变土地用途、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、征用费过低、给农民补偿过少、基层政府在征地过程中有意无意地隐瞒国家的征地法规和补偿办法等，使得农民无法享受到自有土地的价值增值。而广大农民对城郊土地的管理缺乏有效的参与机制，处于无法监督、无力监督的地位，利益诉求渠道不畅通。最后的结果往往导致法律诉讼、村民上访增多，土地产权纠纷不断发生，甚至出现了一些群体性冲突事件。 　　3．土地利用结构布局紊乱，协调性差。郊区土地利用是在乡村土地利用的基础上，叠加城市土地利用的结果，其土地利用受城市和农村共生规律支配。一方面，受到城市强烈的辐射作用．许多带有明显城市特征的集镇、商业网点、工业企业等广泛分布于此；另一方面，由于郊区原本为农村地区，在一定程度上保留了原有农村土地利用的格局．有农田、果园、养殖鱼塘等。并且由于其区位效应，还派生出一些较为活跃的边缘性用地类型，如花卉园艺、塑料大棚等，导致郊区土地利用类型多样，结构十分复杂。在布局上各种不同的用地类型相互交叉，相互干扰，具有明显的外部经济负效应。城乡建设用地彼此不协调，城市用地在逐步向外扩展的过程中为节省资金，征地时往往有意避开农村居民点．农业用地受各种建设用地的切割严重，有些剐建成的工业、居住建筑刚建不久就面临拆迁，造成农村包围城市、城市又包围农村的混杂局面，普遍存在街道狭窄、布局零乱、垃圾成堆、污染严重等问题。许多开发区土地利用效率低下．工业用地粗放型利用，投入产出率低；工业园区规划与布局缺乏科学性，各园区关联度不大，各开发区间的产品和产业结构雷同，重复建设严重。 　　4．土地利用方式粗放，带来了诸多不利影响。长期以来，我国的城市发展走的是一条外延扩展的路子。无论东部、中部还是西部地区，城市用地的扩展系数(城市用地增长率与人口增长率之比)均超过合理系数1．12。尽管目前我国己改变了过去长期对土地无偿、无限期使用的不合理现象，但我国的土地有偿使用机制仍不完善，不利于对农用地的保护。新修订的《土地管理法》虽然提高了对农民的安置补偿标准，但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地的代价相比，还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国