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城市化进程中宅基地使用权制度改革与完善 　　摘要：宅基地使用权制度是在计划经济体制下设立，带有鲜明的社会福利性质，随着城市化的发展，产生了诸如宅基地大量的隐性交易和浪费严重等问题，各地也因此进行了有益的探索活动，但是改革措施却忽略了城市化的主体，即外地农民工及其家属。宅基地使用权制度的改革应当立足于城市常住打工人群，探索建立进城农民宅基地使用权的回购、置换等制度，实现宅基地指标“地随人走”，让进城务工的农民以其农村宅基地的指标迁入城镇居住，降低农民在城市置房的成本和迁移成本，以最终实现人的城市化。 　　关键词：宅基地使用权；城市化；集体经济组织；福利保障；农民工；迁移成本；宅基地指标；房产证 　　中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0105-06 　　一、宅基地使用权的概念和历史演变 　　宅基地使用权是一项特殊的用益物权。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权是农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。 　　宅基地使用权从设立之初即为一种带有鲜明的社会福利性质的权利，是为了方便农民农业生产和农村生活而安排，其首要功能定位为“居者有其所”。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”我国《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《物权法》第184条和《担保法》第37条都规定，宅基地使用权不得用于抵押。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。” 　　由此可以看出，我国的宅基地使用权具有身份性和福利保障性，宅基地使用权只能由本集体经济组织成员取得，且是无偿取得，一户一宅，是对集体经济组织成员的一种平等的福利。农民住房是他们自建自住自有自享，不得用于非农用途，尤其是不得用于经营性用途，对宅基地使用权流转实行严格限制。宅基地使用权依附于集体经济组织成员资格，其权利存续状态与成员资格同时产生、存续和消灭，没有其他期限可以限制。在《物权法释义》中强调“宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障”。归根到底，宅基地使用权的根本性质是作为集体经济组织的成员所拥有的对其所在农村集体所有的土地所享有的建造房屋以供居住的权利。这种权利是农民的基本生活保障和安身立命之本，带有很强的社会福利性质和社会保障功能。 　　宅基地的历史演变表现为： 　　第一，宅基地所有权阶段。新中国成立后，我党兑现当初的政治承诺，实行土地改革运动，没收地主的土地与房屋分给无地无房农民。在1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》中提出“实行农民的土地所有制”。土地改革运动废除了封建土地所有制，建立了农民私人所有的土地制度，农民成了土地的所有者。尽管法律并没有对农村住房所用的土地另行规定，但是农民对分得的土地和土地上的住宅拥有完整的所有权，因此，在这个阶段，农民对农村宅基地享有的是所有权。这个阶段一直延续到合作化和人民公社初期。 　　第二，宅基地使用权阶段。从20世纪50年代中期，我国推行了以农业集体化为内容的农村土地制度改革，把农民个人所有制改造为社会主义集体所有制。1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》之后，农村土地（包括宅基地）所有权归了集体，社员只有使用权，没有所有权（包括处分权）。1963年3月20日中央下达的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确了农民对宅基地的财产权和对房屋等建筑物的所有权。它规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使