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城市控规视角下土地集约利用影响机制研究 　　摘 要：该文在土地利用总体规划和城市总体规划衔接问题的基础上，探讨了两规在指标控制上衔接最为密切的城市控规与城市土地集约利用之间的耦合关系，并从城市控规视角指出了城市土地集约利用的影响机制。 　　关键词：城市土地集约利用；城市控规；影响机制 　　中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）22-0004-03 　　Abstract：On the basis of the connection between general land use planning and urban master planning， the paper discusses the coupling relationship between the regulatory plan and intensive urban land use. Finally， the paper points out that the influence mechanism of intensive urban land use on the perspective of the regulatory plan. 　　Key words：Intensive urban land use； Regulatory plan； Mechanism 　　土地利用?体规划和城市总体规划均对我国城市建设发挥了重大作用，在实践操作中的衔接问题也一直是学术界关注的焦点，随着1999年新一轮的国土资源大调查开展以来，以朱才斌为代表的诸多学者从规划工作方式和城镇建设用地规模等方面对“两规”协调开展了大量研究[1-3]。 　　随着新版《城乡规划法》的出台，两规中城乡建设用地标准已统一，在指标控制上衔接最为密切的则是土地利用规划中的城市土地集约利用和城市规划中的城市控规。因此，基于城市控规视角来研究城市土地集约利用的影响机制，可为我国城市土地集约利用研究提供有益的参考。 　　1 城市控规和城市土地集约利用 　　城市控规是极富中国特色的概念，在形成与发展中大量借鉴并吸取了国外相关经验，在国外，同我国城市控规较为接近的概念是区划法、土地使用管理法等。早在20世纪初，伴随着西方发达国家城市化进程加快，城市建设急剧展开，私有土地的滥用开发严重损害城市市民的公共利益，为了解决城市发展中滋生的问题与矛盾，城市规划师开始在实践中积极探索相关理论，以美国为代表的西方发达国家为了保护公众利益，实现建设有序，开始用法律手段来管理土地的开发和利用。我国城市控规的产生则是伴随着改革开放逐步建立起来，随着城市经济结构的变化以及城市土地使用制度变革的背景下逐步明确和形成的[4]。2008年施行的《城乡规划法》从国家法律的高度明确了城市控规与建设管理的羁束关系，由此奠定了城市控规不容再质疑的法律地位。 　　《城市规划编制办法》中指出：编制城市城市控规，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据[5]。城市控规是政府部门对城市土地实施规划管理的核心层次和法定依据，同时也是政府部门积极引导城市土地市场，达成城市建设总体目标的最直接的手段。 　　城市土地集约利用的概念是从农业土地集约利用借鉴过来的[6]，虽然我国学术界对农用地集约利用的认识一致，但对于“城市土地集约利用的本质是什么”仍是仁者见仁，智者见智。在我国“十二五规划纲要”和新的《城乡规划法》颁布后，城市土地如何集约利用也进一步受到理论界、规划界和政府部门的高度重视。由于城市集约用地相比农业用地涉及城市更多方面的影响，鉴于此，城市土地集约利用的影响机制研究是今后科学界定城市土地集约利用的起点。 　　从规划编制层面而言土地利用总体规划和城市总体规划侧重从土地用途上对土地开发利用与管理进行管制，而对土地的开发强度的管制则主要通过城市控规来实现。城市土地集约利用的根本问题在于城市土地利用集约度，而城市土地利用集约度的指标控制则有赖于城市控规；城市控规不仅从控制指标上直接影响城市土地集约利用，而且也从用地布局上对城市土地集约利用产生影响[7]。 　　2 城市控规视角下土地集约利用的影响机制 　　2.1 城市自然条件 　　2.1.1 地质条件 城市土地的地质条件影响着城市土地集约利用效果。在城市土地上进行各种城市建设工程，首先要分析与城市用地选择和工程建设相关的地质条件。充分了解城市土地的地基承载力情况，有助于合理考虑城市用地的选择、建设项目的分布和施工的经济性。如城市土地在开发利用时，应尽可能选择地基承载力大的土地进行高强度开发，从而提高城市土