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城市基层社会管理体制创新理念原则和措施 　　[摘要]治理以其主体的多元化、资源配置的市场优先性、权力运行的双向度、政府的有限理性等特点势必取代统治理念而成为我国城市基层社会管理体制创新的重要指导思想。从治理的角度看，我国城市基层社会管理体制创新应遵循政党主导、政府支持、社区自治、循序渐进的原则，要采取转变党和政府的领导方式、落实社区自治权、建立“议行分设”的社区组织体制、建立社会网络体系及其运行机制、加强以权力为核心的制度文化建设等措施。 　　[关键词]城市基层；管理体制；创新理念；创新原则；创新措施 　　[作者简介]张宝锋，郑州轻工业学院法政系副主任、副教授，社会学博士，河南 郑州，450002 　　[中图分类号]C912 　　[文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2006)05-0059-03 　　 　　一、治理是指导我国城市基层社会管理体制创新的重要思想 　　 　　统治是指国家及其执行机构基于社会统治和管理需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动。治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，既是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，又是既包括有权迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。统治是传统公共行政的同义语，治理是新公共行政的代名词。统治与治理的区别在于：(1)统治的主体是一元的，而治理的主体是多元的。传统公共行政认为，政府组织是行使国家公共事务管理的唯一权力中心和最高权威，不仅垄断管理公共事务的所有资源，而且直接生产公共物品和公共服务。新公共行政认为，政府虽仍在整个社会中扮演非常重要的角色，特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源的分配方向和维护公民基本权利、实现公平公正等方面，起着其他组织无可替代的作用，但是政府不再是实施社会管理的唯一权力主体和至高无上的权威，包括非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自助组织等在内的第三部门也加入了公共事务管理的行列，同政府一道共同承担公共事务管理的责任。(2)在统治模式下，行政权力在资源配置中居于主导地位，市场处于从属地位；在治理模式下，市场在资源配置中具有优先地位，行政权力处于从属地位。传统公共行政总是抱着怀疑和不信任的眼光审视市场在资源配置中的地位和作用，而对资源配置中政府的角色功能却格外青睐。在它看来，市场的组织形式是靠不住的，市场主体的趋利避害的自利倾向和市场本身的盲目自发，必然导致经济社会的无序状态和分配不公，解决市场失败带来的缺陷只能依靠政府的行政管制。新公共行政则以反思理性的精神为指针，既承认政府会失败，也不否认市场会失灵，并进一步认定政府失败带来的危害可能比市场失灵带来的还要大。因此，它在肯定政府组织存在的意义的同时，更加强调市场在资源配置中的优先性以及政府及其活动的有限性。(3)统治的权力运行是单向的，而治理的权力运行是双向的。统治的权力运行是自上而下的，它运用政府的权威，通过发号施令、制定政策、实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理。治理的权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的。(4)统治的逻辑预设是政府具有充分理性、官员都是道德人；而治理的逻辑预设是政府理性有限、官员都是经济人。传统公共行政假设，是政府在面对高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况，能够掌控完全的信息，了解各种问题的性质，知晓问题发生的原因，明了公民的各种偏好选择，能够作出各种备选方案，能够准确预知到所有备选方案实施后可能产生的后果，并从中抉择出最优化的决策方案。官员都是具有利他精神、愿意为公共事务付出个人所有的“道德人”。因此政府一定能够代表人民利益，为人民管理好公共事务。而新公共行政假设，是政府作为一个由人组成的群体，同样面临着“理性有限”、“信息悖论”等问题。换句话说，在不确定的环境下，政府也只能了解和获得特定的信息，而对另一些信息处于无知的状态，如要获得全部的信息，必须付出高昂的成本。官员与市场上的交易者一样都是经济人，追求个人利益最大化和政府机构预算最大化是官员的目标。因此政府并不一定就代表公民的利益，如若将所有期望都寄托于政府那是十分危险的、愚蠢的。 　　 　　二、我国城市基层社会管理体制创新的原则 　　 　　1．政党主导 　　政府淡出纷繁复杂、具体细微的社区日常事务是城市基层社会管理体制创新的关键，但政府权力撤离所造成的权力真空不是社区自治组织所能立即填补的，这就需要另外一种组织力量来填补。在通常情况下，一种力量的退出意味着另一种力量的介入，但介入的这种力量是否合法，是积极的力量还是消