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城市新建大型居住社区管理困境与创新治理 　　导读：近年来，我国的住房保障体系逐步完善，大型居住社区是这一体系的重要载体。然而，由于大型居住社区在区位布局、配套建设、规模范围、人口结构、人口增速等方面与一般居住社区具有较大差异性，给基层社会治理带来了巨大的挑战。这需要着力于完善制度建设、转变政府职能和管理方式、夯实基层基础自治力量，形成政社分离又合作的关系，构建自治与共治的新型社区治理模式。 　　关键词：居住社区；沟通协调；“镇管社区”；“社会隔离” 　　居住问题是民生事业中的一个重要方面。实现“住有所居”是党和政府在新时期新阶段推进民生工程、加强社会建设的一项重要目标。为此，党中央和国务院出台了一系列政策，各地方政府也制定了相应的实施措施。保障房建设一般存在两种主要形式，一种是分散型，即由开发商在新建小区提供一定比例的房源作为保障房（政府提供补贴）；另一种是集中型，即政府规划一定面积的区域作为保障房基地，集中建设保障房。由于我国政府在过去一段时期忽视保障房供给，住房问题积累成疾，实现短期内解决问题的有效方式就只能是集中、快速增加保障房数量。作为改革开放的前沿阵地，上海市浦东新区通过集中规划建设大型居住社区，落实保障房政策，逐步实现中低收入群体“住有所居”的愿景。 　　一、浦东大型居住社区现状 　　（一）浦东大型居住社区的基本情况 　　自2003年开始，上海市有步骤地推进大型居住社区规划选址和分阶段建设，共在9个郊区县确定了47个大型居住社区建设基地，规划导入人口300万左右。到2012年已建和在建的34个大型居住社区基地，总规划用地106.58平方公里，规划人口235万。浦东新区作为上海市的郊区，也成为大型居住社区基地规划和建设的重要区域之一，先后分三批选定批准了8个基地、共12个大型居住社区，规划导入人口近90万。2012年已建和在建5个基地、10个大型居住社区，规划人口65万。这些方面大致占上海市总量的四分之一。 　　具体来看，2008年规划选址的曹路、三林、周康航3个大型居住社区基地，居民已经陆续入住。到2012年10月已经签约4.12万户（套）。其中，曹路镇大型居住社区基地北片已交付使用1.76万套，实际入住4325套、10 255人。三林镇大型居住社区基地7个地块一期工程的基础设施建设全部竣工，交付使用1.5万套住房，第一批在2012年8月份入住，目前大部分在装修，实际入住3000人左右。周康航基地（包括周浦镇、康桥镇和航头镇）办理入户近1万套，航头镇实际入住1341户、3007人；周浦镇和康桥镇入住率都较低。2010年规划选址的航头拓展基地、惠南民乐、川沙新镇3个基地，其中2个已开工；沪通铁路惠南站和浦东南汇城2个基地，正在规划之中。这样，8个基地形成了“3+2+3”的格局。8个基地总用地面积约35.20平方公里，可建住宅面积3281万平方米。已经建成建筑面积351万平方米，占总规划10.7%，其中安置房200万平方米，经适房151万平方米。在建建筑面积364万平方米，占总规划11%，其中安置房291万平方米，经适房173万平方米。2013年竣工200万平方米，新开工125万平方米。[1]这些数据说明，浦东大型居住社区到全部建成仍需较长的时间。 　　（二）基本特征 　　根据调查，浦东8个大型居住社区基地规划、建设和入住状况主要体现为五个方面的特征。 　　1.区位多集中于城郊接合部和郊区 　　浦东8个大型居住社区基地，除三林懿德社区位于上海市城郊接合部外，其余都在外环外，属近郊和远郊。这些基地在建设大型居住社区之前，大都属于农村未开发的处女地。基地周边的工业企业较少、商业服务相对欠缺、交通设施不够完善、市政道路容量有限、生活配套设施滞后。这也是上海市规划的47个大型居住社区基地的共同特征。如嘉定云翔基地（拓展区）规划7.7平方公里，距离市中心20公里；城北基地6.2平方公里，距离市中心30公里。[2] 　　2.地域规模大，房屋属性多，人口集聚快，住宅容积率高 　　大型居住社区占地面积都较大，少则几平方公里，多则十多平方公里。如浦东民乐基地规划面积6.04平方公里，规划人口16.3万，相当于静安区的面积和人口。为了保障不同群体的需要，大型居住社区中的房屋属性多，有经济适用房、动迁安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社区中还存在一定量的限价商品房、公共租赁房和廉租房。与一般社区的人口自然增长不同，大型居住社区人口集聚速度快，可以在短短几年内分数批入住就会迅速达到数万人，有的甚至达到十几万和二十几万的人口规模。大型居住社区以保障中低收入的居民住房为目标，楼层以高层为主，房型和房屋面积相对较小，因而小区住宅容积率相对较高。 　　3.配套建设进度相对滞后 　　大型居住社区的公建配套设施在建设实