地方债券化解地方政府债务结构风险法律思考.docVIP

地方债券化解地方政府债务结构风险法律思考 　　摘要：我国地方政府债务规模尚处于风险可控范围，但结构存在着不合理性，大量债务处于隐性不透明状态，存在巨大的风险隐患。地方债券可使地方政府债务处于公开透明的状态，而且地方债券具有严格的程序设计，有利于化解地方政府债务结构风险，有利于制约地方债务的无限扩张。我国地方债券还存在不少问题，需要建立和完善相关法律制度机制。 　　关键词：地方债务;债务结构风险;地方债券;法律规制 　　中图分类号：D912.287〓〓〓文献标志码：A〓〓〓文章编号：1001-862X（2016）01-0098-007 　　债务是扩张主体意志空间的手段。[1]79地方政府是地方公共意志的代表者，也是相对独立的意志主体，与国家和其他地方政府存在着某种竞争关系，地方政府通过扩张债务投资地方公共基础设施和经济文化事业是其本能意志。如果对地方政府的债务扩张行为不加限制，随着时间的推移，风险就会越来越大。地方政府通过融资平台扩张债务使地方政府债务处于隐蔽状态，比如融资平台对外借款以及我国特色的“城投债”都是典型的隐性地方政府债务[2]，脱离预算法的规制，难以制约和监管。针对地方政府隐性负债的规制思路是将融资平台归位，部分融资平台转化成真正意义上的公司，不符合公司条件的融资平台债务转变成预算内的地方政府债务。 　　一、地方政府债务风险识别 　　任何财产都存在着风险，债务风险主要是指债务到期不能偿还或债权人利益不能实现的可能性，债务风险与债务人的履行能力成反比。一般而言，地方政府的债务履行能力强于普通商事公司。但地方政府债务风险必须控制在安全边界范围内，否则会导致地方政府违约甚至破产，严重时会引发金融危机，欧债危机就是典型例证。因此，我们需要正确地识别我国地方政府及其融资平台债务的风险。 　　（一）我国地方政府债务风险尚处于安全区域 　　据《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》）规定，一国财政赤字要控制在GDP的3%以下，公共债务不得超过GDP的60%，这一比值也被视作政府债务国际警戒线。2009年，希腊当年财政赤字占GDP的比例为12%，远超国际警戒线。根据审计署公布的数据，至2013年6月我国中央政府负有偿还、担保和救助责任的债务总额12.4万亿元;我国地方政府以上三类债务总和为17.9万亿元。政府债务余额合计30.3万亿元，占GDP53.2%（若将其中担保与救助责任债务适当折算，占比更低），尚处于国际债务安全线界域内。而日本2012年末公共债务占GDP比重209.7%，美国104.9%。[3] 　　具体评估我国地方政府债务风险程度时，还需要看到我国与欧美国家的不同之处。在西方国家，激烈的党际竞争迫使官员候选人为了赢得选民支持，承诺为民众提供更多的社会福利，使用公共资源拉拢选民，这会使政府债务增加。[4]而这些债务并不能产生现实的生产力，基本上属于纯粹性福利支出。我国地方政府性债务，特别是地方融资平台形成的债务，主要用于各地基础设施的投资建设。我国目前仍属于新兴发展中国家，城市化还没有完成，基础设施建设属于生产性项目，具有长远的经济效益和社会效益。另一方面，基础设施建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点，通过举债进行建设，当代人和后代人共同承担债务还本付息责任，更好地体现代际公平。而且，政府举债形成了大量资产，不少资产具有长期的直接收益，有些项目虽然没有直接收益，但具有间接的经济效益和直接的社会效益。我国政府财力随国民经济的快速增长而快速增长，政府还拥有比较多的资源和可变现资产。地方政府财政收入、融资平台公司直接收入、滚动发债等所带来的现金流，从静态上就可以应付偿债需求。如果从动态上考察，我国经济增长速度领先于世界发达国家，无论是总体国力还是地方财力，增长的态势没有改变。[5]我国地方政府还款来源除预算内税收收入外，还有国有资产35万亿元以上、土地资产50万亿元以上。[3] 　　（二）我国地方政府债务存在结构性风险 　　我国地方政府债务虽然总体上处于安全边界，但其迅速增长的态势存在着安全隐患，尤其是地方债务的结构严重不合理，地方债务主要表现为融资平台债务，是处于政府预算体制之外的表外债务，而且融资平台债务本身也存在着结构风险，主要表现为银行贷款占绝大部分比重。截至2013年6月，我国地方债务总计17.9万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。金海年研究报告指出，我国2013年城投债存量2.3万亿元，其中2013年当年新增9500亿元。[6] 　　我国地方债务可划分为显性债务和隐性债务。显性债务有明确的账目，易于统计;隐性债务规模不易估计，缺乏法制约束。融资平台所举借的债务对于地