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基于产业政策视角中国产能过剩发生机制研究 　　[内容摘要]本文从产业政策视角研究转型时期我国产能过剩的发生机制。研究认为，当前产业政策刺激了大量的企业对少数具有政府偏好产业的集中进入，而企业自身的投资冲动行为又进一步加强了产能过剩程度。过剩产能形成后，地方政府出于经济发展、社会稳定等宏观目标的考量往往会在产业政策指导下采取一系列举措促进去库存、鼓励创新、限制退出，这种选择性的疏导策略又在客观上造成产能过剩化解机制受阻，从而使得产能过剩“日益严重”，且“久治不愈”。进一步地，本文利用1999―2013年制造业行业面板数据对此进行实证检验，其政策意义在于有效防范和治理产能过剩，为加快产业政策转型提供思路。 　　[关键词]产业政策；产能过剩；发生机制；制造业 　　一、问题的提出 　　产能过剩一直是中国产业发展中的顽疾，随着经济逐渐进入新常态，其危害也日益突显，甚至被称为中国经济的“核威胁”。有资料显示，电解铝的产能利用率已经从2007年的将近90%降至近两年的65%左右；钢铁行业产能过剩1.6亿吨以上；水泥产能过剩超过3亿吨；风力发电机组制造业目前产能闲置逾40%等。程俊杰对1999―2011年各省市制造业以及制造业细分行业的产能利用率进行了详细测算，结果证实当前国内的产能过剩已经日益显现出普遍化、严重化以及持续化趋势。从微观上讲，产能过剩将直接造成企业经营状况恶化，比如目前钢铁企业亏损面超过50%。从宏观上讲，大规模的持续产能过剩甚至可能会引发经济危机。产能过剩会通过产能利用率的变动以及要素市场扭曲来影响宏观经济波动，由此可能产生经济下行、失速的风险。中央政府为治理产能过剩出台了一系列政策，并积极推进“一带一路”战略，但最新数据显示国内产能过剩矛盾仍旧十分突出。一个间接的证据是，2015年7月以来中国制造业采购经理指数（PMI）均低于50%的荣枯线且逐月下降，原材料库存指数和从业人员指数也均低于50%。之所以中国的产能过剩“久治不愈”，一个重要原因就是国内的产能存在周期性、结构性以及体制性的过剩，且相互叠加、交织和演变。比如原先是周期性或结构性因素导致的过剩，由于政府出于经济增长、就业等的考虑施加行政干预，就可能演变成体制性过剩。因此，对于国内产能过剩的治理来说就应该因地制宜、分类施策、多管齐下，这就造成了产能过剩治理的难题，而体制性产能过剩的治理更是难题中的难题。毫无疑问，解决这一难题的前提在于厘清产能过剩，特别是体制性过剩的发生机制。 　　事实上，学术界对于产能过剩成因的研究很多，且相当深入。国内学者普遍认为政府干预是造成当前产能过剩产生的重要原因，政府干预的内容一般可以概括为宏观调控的失误以及要素扭曲两个方面。相对于国内已有的一般性研究，本文试图从政府干预的主要工具――产业政策角度去探讨产能过剩的发生机制。根据文献回顾，目前国内将这两者相结合的研究非常少见，国外也只有少量文献进行过相关研究，比如Brahm发现产能过剩一般更容易在高新技术产业领域出现，并认为政府的针对性政策很可能是导致这一结果的重要原因；Kirkley et al.以马来西亚捕鱼业为例研究后发现，发展中国家实施追赶发展战略，通过开放市场进入以刺激产能扩张，虽然促进了发展，但由于信息不对称也带来了产能过剩。 　　二、产能过剩形成：基于产业政策的分析框架 　　产业政策的实施为我国经济起飞做出了巨大贡献，同时经过30余年的实施与发展，产业政策也日趋完善。但一个不能忽视的典型事实是，各地政府在发展过程中往往习惯于用指向性很强，或偏好性过强、很具体的产业规划、产业政策指导或指令企业对产业的投资行动。而从大量的调研中也可以得出“似乎只要政府发展啥，啥就一定会过剩”的结论。这成为本文将产业政策与产能过剩发生两者联系起来的逻辑起点。从理论上简单地说，产业政策本质上是政府选择“赢家”和“输家”的游戏，这会使得很多缺乏市场发展能力的企业过度迷信、依赖政府信号，对少数产业的集中大量涌入，从而可能造成产能过剩，而退出时期的政府“父爱主义”又会进一步加剧过剩程度，并使过剩产能难以消化。 　　基于此，本文受Komai的启发提出我国转型时期产能过剩形成的“吸纳机制”假说。即将企业经营活动主要划分为进入决策、产能投资、产品生产、销售以及退出五个阶段。其中，产能投资、产品生产、去库存三个阶段受政府干预程度相对较低，多数在企业“黑箱”中由企业自主决策完成，即使是国有企业，随着改革进程的深入受政府影响生产经营活动的程度也在逐渐降低。调研显示，当前政府通过产业政策对企业经营活动进行干预的环节主要在进入和退出两个阶段，即两端控制。在整个产能过剩形成过程中，产能投资、产品生产、销售这三个阶段发挥着类似于“蓄水池”的功能，进入决策则类似于“进水龙头”，而销售的不同渠道以及之后的创新、退出