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校车运营法律问题分析 　　【背景】频发的校车安全事故，引起了社会各界的广泛关注，促使了教育部《校车安全管理条例》（以下简称《校车条例》）的出台，许多地方政府纷纷投入巨资购置校车，校车问题似乎已经不是问题。但现实情况又如何呢？据媒体披露，江苏淮安地区采购了300辆校车，但并没有真正实现运营。山西省采购了88辆校车，真正实现运营的仅5辆（《中国交通报》2013年8月7日《运营资金难题待解》）。这种现象颇耐人寻味。 　　解决校车问题，不仅要投入巨额资金配备校车，而且要解决校车的运营与法律风险问题。校车配备是一次性的，虽然耗资巨大，但数额终究有限；校车运营则是长期的、持续的，运营过程中会产生各种各样的成本，存在诸多风险，这给校车问题的解决带来很大变数。因而，要真正解决校车问题，关键还是要解决校车运营问题。 　　一、校车运营问题的重要性 　　校车运营主要涉及校车运营模式的选择和运营费用的承担。确定校车运营模式是建立校车管理制度和促进校车良性发展的前提。 　　（一）校车运营问题是解决校车问题的关键 　　校车事故发生后，校车数量的不足和校车质量的低劣最容易引起大家的关注，因而配备符合质量要求的校车成为地方政府解决校车问题的首选。众所周知，校车一定程度上属于奢侈品，买得起不一定用得起。校车配备需要巨额资金投入，校车运营费用更是高得吓人。校车的运营费用主要由车辆维修保养费用、燃料费用、保险费用、驾驶人员及管理人员工资等组成。据测算，一辆25万元的校车，每年维修保养费用至少需要5万至8万元，燃料费用等为8万至10万元，驾驶人员工资等需要3万至5万元，一辆校车每年至少需要16万元的运营资金。如此巨额的费用，年复一年，不管是学校，还是地方财政，都难以承受。因此，解决校车问题的关键不在于校车的配备，而在于校车的运营。 　　（二）校车运营问题很大程度上决定着校车制度的成败 　　频发的校车事故，使校车问题成为众矢之的。尽快购买配置校车似乎是地方政府应对舆情压力的快捷方式和常见反应，但如果运营制度不健全，最终只能是“步履艰难，难以为继”，不可能从根本上解决问题。校车运营涉及学校、地方政府、学生及家长、校车服务公司多方利益关系，如何合理地降低运营费用，既保障学生上下学的安全，又使运营成本降到最低、保障校车服务公司的合理利润，就成为校车运营问题的关键。运营得好，校车的确能起到为学生保驾护航的作用；运营得不好，则学校校车很可能成为真的“不动产”，造成校车资源的浪费。对后者，校车服务公司很可能会降低服务标准，甚至退出校车服务行业。不管何种运营的失败，损失最大的都是学生。 　　（三）校车运营模式决定着学校义务的轻重 　　学校关心校车运营费用的承担，但更关心校车运营中学校义务的轻重。校车运营模式决定着校车费用的承担，更为重要的是，校车运营模式还决定着学校义务的轻重，并进而决定学校的法律责任，影响学校对待校车的态度。校车运营模式有自营模式与他营模式，他营模式包括政府专营模式和合同模式。运营模式不同，学校承担的义务也就不同。自营模式中，学校义务最重，不但要配备司机、随车照管人员，而且要承担运营费用。政府专营模式中，学校只承担辅助性的义务，如对学生的安全教育等。合同模式中，学校与校车服务提供者的权利义务用合同来规制。 　　二、我国校车运营制度存在的问题 　　校车运营如此重要，但是由于我国校车制度启动较晚，相关法律规定与各地实践都存在着一些亟待解决的问题。 　　（一）法律规定不清晰 　　鉴于我国校车运营尚处于探索期，《校车条例》对校车的运营做了模糊规定。这虽然为各地继续探索合理的校车运营模式提供了灵活的空间，但是也造成法律规定的不清晰。 　　《校车条例》第九条规定：学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。该条第一款前半部分规定的是校车学校自营模式，后半部分规定的是校车服务提供者的他营模式。这些规定看似清晰，但并没有规定政府与学校、校车服务提供者的关系，也没有规定政府应当承担的义务。第二款的规定更是具有歧义，政府负“组织”责任，那么谁是运营者？在他营模式中，学校要与校车服务提供者签订安全管理责任书（第十一条）。这种责任书的性质是什么？学生及家长能否依据责任书追究学校的责任？《校车条例》均没有给出明确的答案。 　　（二）重校车配备、轻运营管理 　　运营资金问题是校车运营管理需要重点解决的问题，《校车条例》第三条规定了校车运营费用的承担：支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优