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基于团体理论中国控烟政策困局与政策效果分析 　　摘 要 我国是世界上最大的烟草生产国、消费国和受害国。2003年，我国签署了《烟草控制框架公约》，多个省市开展公共场所控烟地方立法，但是，烟草流行水平仍然居高不下，吸烟给社会带来了一系列的影响。在当前控烟成为世界性政策议题的情况下，中国国内众多利益团体围绕控制吸烟的公共政策展开了激烈的博弈，中国的控烟政策在这些利益团体的互动过程中产生。本文运用团体理论模型，分析中国控烟政策涉及的各利益团体，以发现它们的互动对公共政策带来的影响，并基于政策工具视角，提出相应的对策。 　　关键词 团体理论 控烟政策 困局 政策效果 　　一、前言 　　2015年6月1日，被称为史上最严的《北京市控制吸烟条例》正式实施，政策实施已双满月，事实证明全面控烟绝非易事。其实，中国的“官方”控烟征程已达十余年，2003年我国加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）时曾做出承诺，在2011年1月9日前室内公共场所和室内工作场所实行100%禁烟。如今，爽约已成既定事实。 　　2011年中外专家发布的关于中国烟草使用与烟草控制联合评估报告《控烟与中国未来》指出，以百分制评价我国对世界卫生组织《公约》关键政策的执行情况，我国平均得分仅为37.3分，履约情况处在100多个公约缔约国的最末几名。[1]从2001年到2011年的十年间，我国卷烟商标从1049个减少到了150个左右，但烟草收入却从2830.93亿元增长到了1.01万亿。早在参加世卫组织《公约》谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾指着卫生部官员大骂，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的十分之一都是拿我们的钱！”这一切都显示着中国控烟政策面临的巨大困境。在这困境的背后是中国政府与烟草业相关的各利益团体的力量博弈，控制吸烟的公共政策正是在这些团体力量的均衡点产生。 　　二、团体理论分析框架 　　团体理论将公共政策看成是利益集团的相互作用、相互斗争以及彼此协商、订约和妥协的产物，把团体看作是政治活动的主要基础并当作政治分析的基本，以社会团体的性质和相互作用解释政治与行政现象。[2]在这一理论中，所谓公共政策就是指在某一特定时间里，团体内的争斗所达到的平衡，体现了那些一直试图获得优势并互相看成是利益集团的相互竞争者的派系或团体之间出现的均势。 　　本文团体理论的分析框架分为静态的利益团体与动态的利益团体两个层次。静态层次讨论参与控烟公共政策的利益团体及各自立场，动态层面分析它们相互之间的互动过程对公共政策的影响。 　　三、中国控烟政策利益团体 　　（1）国家卫生计生委（简称“卫计委”）。原卫生部，主管全国卫生工作的国务院隶属机构。基于改善全国人民健康状况的职责，卫计委对中国控烟政策的态度非常明确，即积极推行控烟工作。 　　（2）国家烟草专卖局（即中国烟草总公司）。控烟政策无疑会对烟草行业的生产经营活动产生较大限制和影响，直接威胁到国家烟草专卖局的巨大利益。 　　（3）国家发改委、工信部。国家发改委是全国经济的宏观调控部门，一方面支持控制吸烟；另一方面考虑到烟草行业上缴的各类税占国家税收的10%，而且提供了大量的就业岗位。因此，在控烟问题上，发改委的态度主要是平衡各方的利益。而工信部作为烟草专卖局的直接上级部门，又担任了“控烟履约领导小组”的组长单位，这一安排本身就充满了矛盾，实际上，在接管控烟履约领导小组后，其在控烟方面基本无所作为。 　　（4）地方政府。由于烟草行业丰厚的利润不仅给地方政府带来可观的税收收入，而且为当地提供了大量就业机会。因此，地方政府对待控烟政策的态度是不明朗的。 　　（5）非政府组织。目前，中国控烟领域最重要的非政府组织是中国控制吸烟协会。虽然该协会名义上是志愿从事控烟的各行业成员自愿组成，但实际上有着相当深厚的政府背景，正因为如此，该协会能够接近公共政策的决策层，并通过成员的渠道施加影响。 　　（6）专家、教授以及医务工作者。这一利益团体在中国控烟的过程中有着长久而深远的影响。在专家控烟阶段，正是他们利用自身的专业背景推动了控制吸烟这一公共政策议题，引起政府和公众的关注，更带来了国际资源，通过科研活动促进控烟运动。 　　四、利益团体间的互动 　　在中国控烟政策领域，存在着卫计委、国家发改委、国家烟草专卖局等政府利益集团，也存在着中国控烟协会这样的民间团体，在国际层面包括了世界卫生组织。这些团体基本代表各自不同的利益诉求和价值取向，在中国控烟政策制定、实施等过程中，相互发生各种联系，影响着中国控烟运动的发展。 　　首先，世界卫生组织作为一个国际利益团体，它的态度非常鲜明，就是坚定不移地支持控烟运动。然而，参与控烟政策制定与执行的主要政府部门却在这一问题上缺乏共识，态度相互矛