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基于政企分开铁路融资体制改革迷局分析 　　摘要：铁路是国民经济的基础产业，在社会与经济发展中发挥着重要的作用。铁路建设运营需要大量的资金支持，但其运营模式又具有很强的社会属性，使其在长期的运营中无法实现投入与产出的均衡，这就需要通过体制改革来创造新的制度红利，进而实现运营、技术与改革创新的协调发展，这一课题在目前来说具有积极的社会意义与现实价值。本文以中铁政企分开为视角，从铁道部向国家铁路局和中国铁路总公司体制转型出发，对当前形势下铁路融资体制改革进行深入分析研究，为我国铁路改革的可持续发展提供理论和实践支持。 　　关键词：铁路改革；政企分开；融资体制改革 　　1 我国铁路融资体制改革现状 　　2013年3月，在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》通过审议，标志着铁路正式政企分开，将原有铁道部撤销，铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部其他行政职责，组建中国铁路总公司，承担铁道部企业职责。随着铁路政企分开，铁路企业的企业化、市场化运营逐步走入正轨，铁路融资体制改革步入全新的阶段。 　　在铁路政企分开的当年，结合了中国铁路总公司、交通运输部、发展改革委、财政部、国土资源部等部委意见，国务院提出了“多方式多渠道筹集建设资金推进铁路融资体制改革，完善铁路运价机制稳步理顺价格关系，建立铁路公益性与政策性运输补贴制度，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，强化企业经营，努力提升资产收益水平，加快项目前期工期，形成铁路建设合理”等要求。 　　2014年年初，国务院与中国铁路总公司对铁路融资体制改革进行了深入的分析，并由发改委将铁路投融资体制改革列入当年的交通发展改革重点，研究建立铁路发展基金。此外，对城际铁路与资源开发性铁路的建设，允许地方政府与社会资本依照“量力而行、有序发展”的原则参与投资建设。在经历了一年多的铁路政企分开后的职能运行之后，2015年3月，国务院总理李克强提出了“加大简政、放管结合改革力度，多管齐下改革投融资体制，不失时机加快价格改革，推动财税体制改革，围绕服务实体经济推动金融改革”等意见要求。2015年9月，铁路总公司出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，再次推出了铁路投融资体制改革新举措，全面开放铁路投资与运营市场。 　　2 我国铁路融资体制改革存在的问题 　　2.1 存在的主要问题及改革困境 　　经过2013年铁路政企分开的深度改革，我国铁路实现了企业化、市场化运营，但在大的体制环境下，我国铁路系统仍无法摆脱社会性属性，这使得铁路运输定价体制改革成为铁路改革的重要难点。除此之外，在铁路融资体制改革中，截止2015年，仍存在以下问题与困境：一是投资主体单一，缺乏社会与市场的有效支持，中央财政仍然是最大的投资主体；二是作为国企，铁路改革的市场化进程无法表现出完全市场化特征，市场进入规模比例太高，导致市场化进程缓慢；三是铁路政企分开并未完全改变传统运作机制，存在缺乏透明、公平运作机制的问题，并且社会参与投融资的风险防范机制不健全；四是在现有体制框架下政府与企业虽然实现了政企分开，但强大的政府支持使其缺乏足够的商业竞争，生产效率与服务质量与完全市场条件下无法相比；五是国有资产产权的界定不清，影响铁路生产力布局。 　　2.2 铁路投融资体制改革的政策指引思路 　　从中国铁路总公司发布的《2014年年度财务报告》显示，铁路总公司2014年度全年实现收入9 948.53亿元，全年实现利润6.36亿元，铁路总公司负债3.675万亿元，负债率为65.52%。报告显示负债主要来自于长期累计负债，这与一直以来实行的“政企合一”与“政资合一”计划经济模式的“体制内”政策有关。在2013年实现铁路政企分开之后，我国铁路将沿着更为深入的改革步伐走下去，实现铁路投融资的完全市场化，放开政府管制，由市场来进行调整。就目前的“十三五”规划来看，我国铁路投融资改革体现以下政策指导思想： 　　①全面开放铁路建设市场，拓宽建设资金融资渠道；②由中央财政资金为主导，引入社会投入，建立铁路发展基金；③发行政府支持的铁路建设债券，并对发行方式与品种进行创新；④完善铁路运价机制；⑤建立铁路社会性、政策性、公益性的财政补贴制度。 　　3致 我国铁路融资体制改革与管理体制改革的博弈 　　从铁路总公司与社会资本效用函数来看，在铁路政企分开的改革环境下，社会资本进入铁路行业的动机和行为存在的前提条件，即尽可能地获得较高的利润。因此假设：①铁路总公司的融资改革出于自身利益考虑，对铁路全行业进行不完全改革，在这种情况下，铁路总公司改革的“彻底”程度将成为影响社会资本进入的主要因素；②社会资本充足，而且国