政府投资监管问题探究.pdfVIP

政府投资监管问题研究 韩旺红* 摘 要：政府投资的固有特征要求对其必须加强监管。目前我国政府投资运行中实行的“四 线四点”监管模式存在着多方面的缺陷。强化对政府投资的监管是新一轮政府投资体制改革成 功的关键。建立和完善政府投资监管体系，才能提高政府投资的效益和效率。 关键词：投资；政府投资；投资监管；监管模式 一、政府投资的特征及其监管要求 ① 政府投资有多种定义 。本文的政府投资是指政府作为投资主体，使用财政性资金进行的建 设项目投资。政府投资的成果是形成国有资产、国有单位或企业。 按照经济学理论，“市场失灵”及其主张的政府干预经济的政策是政府从事投资的重要理 论依据。市场失灵指的是由于信息不完全、市场不完善、外部性、社会成本与私人成本的歧异、 公共商品等原因而无法由市场机制来实现资源优化配置的情况，也指在宏观经济中市场机制不 能自动保证总需求与总供给的均衡的情况。“市场失灵”隐含着“政府有效”，即应由政府去 弥补失灵的市场，其中除了运用立法、税收和金融政策等手段刺激消费和投资需求以外，最重 要的一种手段就是利用政府投资向市场不起或很少起作用的领域、市场调节可能导致资源配置 失误的领域进行直接投资。从西方国家的历史来看，政府投资在自由竞争时期较少，当资本主 义进入垄断竞争时期，特别是 1930年代世界经济危机爆发后逐步发展起来。另外，战争及重建 的需要，国家之间科技竞争的需要，也是西方政府参与投资的重要因素。 “市场失灵”理论不仅为政府干预经济提供了理论依据，同时也界定了政府投资的职能和 投入领域。政府投资的作用是弥补市场缺陷，促进经济持续、稳定与协调发展，将资源在公共 部门、产业间合理分配，形成公共资本与社会资本的协同效应，促进劳动者素质提高，促进欠 发达地区的经济社会发展，推进技术进步和高新技术产业化，为整个社会再生产过程提供共同 生产条件。与此相一致，政府投资方向主要包括：（1）江河治理、城市基础设施等公共工程。 （2）通讯邮电、供电供水、铁路等自然垄断行业。（3）教育设施、环境保护、科技、卫生等公 益事业和公共基础设施等具有明显外部效益的项目。（4）航天工业等投资期长、资金需要多、 风险大而私人无力或不愿进入的产业。（5）特定时期内某些特殊的投资项目（如收买亏损企业 等）。社会主义条件下的政府是社会和经济的管理者，要行使社会公共管理的职能，又要承担一 定的经济职能，直接投资建设那些经济和社会发展需要而市场配置资源难以奏效的项目。计划 经济时期，政府是主要的甚至惟一的投资主体，是固定资产和生产能力形成的主导力量。经济 转轨时期,市场的力量在成长，但各级政府仍大量地介入投资活动，政府投资的领域和规模仍然 很大。为克服亚洲金融危机的影响，扩大国内需求，我国政府自 1997年开始实施积极的财政政 策，扩大建设国债的发行规模，增加财政预算赤字，1998～2002 年共发行长期建设国债 6600 亿元，加上银行贷款和社会投资，共带动、安排项目投资 3.3 万亿元。2003 年和 2004 年又分 别发行长期建设国债 1400 亿元和900亿元。即使在经济增长势头较好，社会投资活跃，实行稳 * 韩旺红，中南财经政法大学新华金融保险学院教授。 ① 《审计机关国家建设项目审计准则》规定：政府投资是指国家建设项目投资或政府直接投资，包括以国 有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。《中华人民共和国政府采 购法》规定：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，采购货物、工程和服务的行为。财政部门规 定，财政性基本建设项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性资金安排或部分安排的项目。 1 健的货币政策和加强宏观经济调控的 2005 年，长期建设国债的发行规模仍达到 800 亿元。各级 地方政府通常将投资增长和大上快上更多的建设项目作为关注的焦点和工作重心，如建设各类 开发区、市政基础设施、鼓励和参与城市房地产投资等。目前我国的政府投资约占全社会固定 资产投资的百分之十左右。政府投资是中国特色社会主义市场经济中的一种历史现象。 国际经验表明，随着国有经济的发展和政府对经济干预的增强，政府投资存在的