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完善我国环境行政诉讼制度几点思考 　　摘 要：环境行政诉讼制度对于推进我国的环境法制建设，促进环境保护领域依法行政，保护环境相对人的环境权益等发挥着十分重要的作用。但我国现行的环境行政诉讼制度很不合理，严重制约了其功能的发挥。完善现行的环境行政诉讼制度，关键是要改变现有行政主体理论，改革环境行政主管部门的领导体制；适当放宽起诉资格；扩大受案范围；确立双重的举证责任分担规则制度。 　　关键词：环境行政诉讼；环境权益，环境侵害 　　中图分类号：DF74 　　文献标识码：A 　　文章编号：1009--9107(2006)04--0115--04 　　 　　一、现行环境行政诉讼制度存在的问题 　　 　　环境行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为环境行政管理机关(包括政府)作出的环境行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对该环境行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动和制度。环境行政诉讼制度作为我国行政诉讼制度的重要组成部分，对于推进我国的环境法制建设，促进环境保护领域依法行政，保护环境相对人的合法权益等发挥了重要的作用。但随着我国社会经济的发展，现行的环境行政诉讼制度日益暴露出许多弊端，严重制约了其功能的充分发挥。 　　 　　(一)被告多为“影子被告” 　　为了确定行政诉讼的被告，各国都确立了行政主体理论，我国也不例外。但我国的行政主体理论与国外的行政主体理论是不同的。国外的行政主体理论强调行政组织的统一性，认为单个行政机关并不具有实体法上的主体资格，只是行政主体的组成部分，只能以行政主体的名义作出行政行为，其行为的法律后果归属于所属的行政主体。如在法国，“行政机关是指构成行政主体整体结构中的某些单位，它们在一定的范围内，以行政主体的名义进行活动，而效力归属于行政主体。而我国的行政主体理论强调每个行政机关的独立性，认为每一个行政机关都是一个独立的行政主体，需要独自承担行政行为的法律责任。据此理解，在环境管理领域，地方各级人民政府都是独立的环境行政主体；地方各级人民政府的环境保护、土地、矿业、林业、农业、水利行政主管部门以及国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门等也是独立的环境行政主体。但在实际中，这些环境行政主体之间的利益并不完全相同，特别是地方各级人民政府的环境保护行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间的利益冲突是非常明显的。加上环境行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间存在领导与被领导的关系，使得环境行政主管部门在执法过程中陷入了尴尬的境地。一方面，它要维护法律的尊严，严格执法；另一方面，它又要接受同级人民政府的领导，维护政府的利益。而政府的利益在许多情况下与法律相冲突，如政府要发展地方经济就要对当地企业进行保护，当企业实施污染或者破坏环境的行为时，环境保护行政主管部门如果要严格执法，就可能受到所属政府的干预；但如果不严格执法，就会成为行政诉讼的被告，代其所属的政府受过。环境行政诉讼中影子被告最大的危害并不在于环境行政主管部门代其所属政府受过，而是使环境行政诉讼背离了维护和监督行政机关依法行政这一立法宗旨。 　　 　　(二)原告范围过窄 　　在我国，行政诉讼的原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。依据行政诉讼法理论，具有起诉资格的人才能成为原告，才能以原告的身份提起行政诉讼。起诉资格是指个人或者团体所享有的在法庭上对他人，尤其是对政府行为提出控告或者以原告身份向法院起诉的法律权利。 　　根据《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或其他组织要取得行政诉讼的起诉资格，必须同时具备以下两个条件：第一，认为具体行政行为侵犯其自身合法权益；第二，与被诉的具体行政行为有着法律上的利害关系，即必须承担具体行政行为的法律后果。据此，只有具体行政行为所直接针对的相对人才具有起诉资格，才能以原告的身份提起行政诉讼。笔者认为，在环境行政诉讼中如果严格依据上述条件确定起诉资格，必将导致原告严重缺位，使大量的违法环境行政行为因起诉受阻而得不到司法审查，从而使得公益妨害得以继续存在下去，受害人得不到法律救济。这是因为，环境案件具有特殊性。 　　首先，环境侵害往往涉及到许多人的利益，如环境行政主管部门批准在某地建设排放污染物的设施，该具体行政行为并不对环境管理相对人的权益造成损害，而是对附近居民、法人或其他组织的合法权益造成损害。依据现行《行政诉讼法》的规定，环境管理相对人具有起诉资格，但由于其是受益者，让其起诉是不可能的；而这些受到侵害的居民、法人或其他组织由于不是环境行政管理相对人，与具体行政行为没有直接的利害关系而没有起诉资格，无法起诉。 　　其次，环境权益是国家和全