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实现中权利困境儿童社会保障政策研究 　　摘 要：残疾儿童、家庭贫困儿童、家庭监护缺失及监护不当儿童构成困境儿童群体。当前，我国困境儿童的发展权在从法律权利向现实权利转变的过程中遇到了“保障性”障碍，儿童福利制度的不完善突显出来。与成人群体社会福利目标主要体现为生存权的保障不同，儿童社会福利救助是与其发展权积极相关的，对于儿童而言，发展权是建立在生存权基础之上的，由受教育权和参与权保障的基本权利。加强困境儿童社会保障工作，完善困境儿童的社会救助体系是当前实现困境儿童权益保护的现实路径。 　　关键词：困境儿童；儿童福利；社会保障政策 　　作者简介：李洪波，男，研究员，黑龙江大学法学院博士研究生，从事未成年人保护法研究。 　　基金项目：国家社科基金一般项目“农民工随迁子女平等接受教育研究”，项目编号：13BSH019；霍英东教育基金会高等院校青年教师基金项目“农民工随迁子女城市社会融入问题研究”，项目编号：141090；黑龙江省教育科学规划重点课题“农民工随迁子女学校生活支持系统研究”，项目编号：JJ131213014 　　中图分类号：D922.183 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）02-0100-07 　　一、问题的提出 　　近年来，儿童受侵害事件频繁出现并在社会上引起了广泛关注。而毕节留守儿童自杀、南京幼童饿死等恶性事件的发生，更是让“困境儿童”一词成为弱势儿童群体的代名词迅速进入人们的视野，备受社会各界和政府关注。相应地，对困境儿童相关问题的探讨也成为学术研究的热点。儿童作为未成年人，理应受到来自家庭以及国家的更多的呵护和关爱，他们更好地生存、发展、受到保护不但是一个家庭应该承担的义务，更是一??国家和社会义不容辞的责任。而困境儿童作为儿童中的不幸群体，更需要国家通过法律的途径建立健全受助和保障体系，确保这一特殊群体的利益可以得到来自国家的保护和救助。现实中，我们看到我国针对儿童的有关立法并不完善，如仅有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》等，有关儿童福利的法律法规散见于其他法律中，没有制定一部完备的儿童福利法，并未形成系统的、独立的儿童福利法律体系。而儿童监护方面的规定则依附于婚姻家庭法律法规当中，有关困境儿童的法律法规以及规章制度更是不成体系，尽管国务院办公厅发布了《关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号），国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）、《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号），对困境儿童的权益有了兜底性保护，但是这些意见由于位阶底，难能给予其法律上的重任。现实中，相关法律的缺失使得困境儿童权益保护处于尴尬境地。 　　在我国有关困境儿童的立法缺失的情况下，困境儿童社会保障政策就显得尤为重要。以南京幼女饿死事件为例，幼儿父亲因吸毒在监狱服刑，母亲曾有吸毒史，无业，经常几天不见人影，家里断米是家常便饭，尽管社区警察和好心邻居经常照顾两名幼儿，但却无法对幼儿实行24小时监护。有好心人提出送孤儿院，但由于目前我国只有父母双亡的未成年人、残疾儿童、弃婴才能进入体现国家监护制度的儿童福利院，其他未成年人还无法获得国家的监护。1这种有监护人但监护人没有尽到监护义务的，无法送入孤儿院也无法获得特殊救助。这就在社会保障政策上为这类儿童获得国家救助设了一道“关卡”。事件发生在国发〔2016〕36号意见发布之前，由于法律和政策的缺位，使得这两名幼女无法及时获得救助而发生惨案。根据国发〔2016〕36号意见，“困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。为困境儿童营造安全无虞、生活无忧、充满关爱、健康发展的成长环境，是家庭、政府和社会的共同责任”2，意见进而提出坚持家庭尽责、政府主导、社会参与和分类保障的原则，并对分类保障进行了细化。“国务院的这个文件紧紧围绕困境儿童生存发展需要，对困境儿童基本生活、教育、医疗、监护和安置、福利服务等各方面做了相应的政策安排。”[1]可以说，这是目前我国针对困境儿童相应权利进行保障的比较全面的政策安排，这些政策能否贯彻落实是能否实现困境儿童权益保护的基本要求。 　　当前，我国以发展权为核心的困境儿童的基本权利在从法律权利向现实权利转变的过程中遇到了“保障性”障碍，这就需要对现有社会保障政策进行全方位解读，真正贯彻落实到位。儿童的生存权、发展权、受保护权、参与权作为国家的“最低核心义务”需要立即予以实现。在国家为困境儿童提供保护性生活条件，提供经济救助、教育支持、替代监护的基础上，通过增强家庭的“保护力”