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对1933年关于难民国际地位公约历史考察 　　[摘要]20世纪20年代国际难民法的发展已经初露端倪，主张由国际联盟主持缔结国际难民公约的思想发轫于这个时期。30年代初欧洲局势的紧张导致难民处境恶化，使得公约的缔结更为迫切。从制定过程来看，1933年难民公约最终缔结是多方参与的结果，其中非政府组织和个人发挥了关键性作用。 　　[关键词]国际联盟，非政府组织，难民公约 　　[中图分类号]K10-01　[文献标识码]A　[文章编号]0457－6241(2009)12－0044－04 　　 　　1951年联合国“难民和无国籍人地位全权代表会议”通过的《关于难民地位的公约》是一份具有里程碑意义的文件，并且成为联合国难民机制的基石。但从整个国际难民法的发展历程来看，它的诞生不是无源之水，而是有着深厚的历史积淀，正如有评论所言：“1951年公约内容在形式上和实质上都是在1933年《关于难民国际地位的公约》的基础上发展起来的。”1933年难民公约的地位和影响由此可见一斑。然而到目前为止，国内学术界对于该公约的相关研究尚属空白。本文试图抛砖引玉，拟对其产生背景、制定过程以及历史地位作初步分析。 　　 　　一 　　 　　难民问题属于现代国际法中的新兴领域。在20世纪以前，尽管有难民流动的现象，但是并没有造成难民问题，因此在国际习惯法即不成文法中根本没有一个被普遍接受的难民定义。进入20世纪后，由于“战争的国际化、东欧和巴尔干地区旧帝国的解体、民族国家的扩大和增加以及随之而来的对少数民族和无国家者的迫害、对原统治阶级和政治反对派的消灭，造成大规模的人口逃亡”，国际社会开始面临严重的难民问题。即便如此，“在第一次世界大战前有关庇护的国际法实际上仍然是不成文的。与此同时关于难民这个主体，习惯法同样未谈到”。相应的在战争结束时，难民地位依然是模棱两可的。 　　直到20世纪20年代，难民问题才开始引起国际社会的高度关注。1921年8月国际联盟设立了一个专门处理难民事务的职务――国联处理欧洲俄国难民问题的高级专员，这是国际联盟为处理国际难民问题采取的第一个行动，也第一次正式承认了国际社会对解决难民问题负有责任。在两次世界大战之间，国际联盟主要目标之一是发展一套以公约和指南为中心的国际法体系，界定难民的法律地位。为了履行对难民的法律保护，国际联盟颁布了一系列国际协议，主要包括1922年7月5日《关于颁发俄国难民身份证件的协议》、1924年5月31日《向亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1926年5月12日《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1928年6月30日《关于俄国和亚美尼亚难民法律地位的协议》和《关于将俄国和亚美尼亚难民所享有的特定便利措施扩展到其他种类难民的协议》。在这些协议中，创立了关于难民旅行和身份的证明――南森护照(Nansen Passport)，出现了国际法上最初萌芽状态的难民定义，也产生了第一份试图解决难民不驱回(Non-Refoulement)问题的国际文件。“然而所有这些协议尽管有诸多创新之处，但它们本身都未能产生法律义务，相反每一个仅仅只是给政府提供无约束力的(不负有义务的)建议”。笔者认为，从理论层面分析，从协议转变成法律需要政府的支持，而这种转变因为种种原因是很难实现的。首先，如果不能确定其他国家也将效仿，没有国家将会冒险采取主动，除非多个国家同时签署这样的公约。其次，公约内容涉及不同的方面，如难民就业、社会权利和教育等问题，需要政府多个部门合作与沟通，难度之大可想而知。最后，如果政府的确希望签署这样的法律文件，会给缔约国带来长久的经济负担和社会负担，例如难民的到来将会在衣食住行等方面给本国带来沉重压力，同时，还有可能长期影响本国的民族关系和社会稳定，容易遭到各方的反对。 　　 　　二 　　 　　主张由国际联盟主持缔结普遍性难民公约的思想孕育于20世纪20年代后期，由一位具有国际法专门知识的俄国难民雅克?L?鲁宾斯坦(Jacques L.Rubinstein)在1927年9月7日提出。鲁宾斯坦作为私人组织顾问委员会的代表向难民高级专员递交了他的建议。鲁宾斯坦的建议得到认可并且随后由南森交给国联大会，转而国联大会命令南森召集一次政府间的会议。会议于1928年6月28日至30日在日内瓦召开，提议制订一份公约，可是绝大多数与会国表示不愿为了难民的利益立约承担正式义务，结果只是缔结了协议。 　　在沉寂一段时间之后，先前鲁宾斯坦制定正式难民条约的建议在1931年再次被提出。那年8月，政府间难民问题咨询委员会(以下简称为咨询委员会)在日内瓦召开第四次会议，鉴于南森国际难民署在1938年12月31日将结束其使命，会议建议为了保证给予难民保护，应该订立有约束力的规定来取代以前的各项协议。另外，经济大危机