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水库移民后期扶持政策绩效评价系统结构与功能 　　【摘要】借鉴系统论和结构功能主义理论，水库移民后期扶持政策绩效评价系统的主体是后期扶持政策制定者和执行者、学术研究团体和专业中介组织、目标群体和大众传媒。后期扶持政策绩效评价系统的功能分别体现在：检验后期扶持政策效果的重要途径，决定后期扶持政策未来走向的主要依据，合理配置资源的基础，促进后期扶持政策的科学化、民主化，优化后期扶持政策的内容，有利于后期扶持政策的价值评判。 　　【关键词】水库移民 后期扶持 绩效评价 结构 功能 　　【中图分类号】D63-31 【文献标识码】A 　　从系统论的角度看，水库移民后期扶持政策（以下简称“后扶政策”）绩效评价系统是由评价主体、评价客体、评价功能、评价标准、评价内容、评价方法等要素构成的有机整体。它与绩效评价环境之间持续进行着物质、能量与信息的交换，从而使后扶政策绩效评价系统呈现出动态、开放性的特征。20世纪50年代“结构―功能”理论被引入政策学领域。本文借鉴系统论和结构功能主义理论，试图对水库移民后期扶持政策绩效评价系统的结构与功能进行分析。 　　后扶政策评价系统的结构 　　后扶政策绩效评价主体。后扶政策绩效评价主体是指从事绩效评价活动的组织或个人。它在绩效评价活动中处于核心地位，是决定后扶政策绩效评价系统输出的关键变量。因此，后扶政策绩效评价主体的选择应慎重选择，否则极易导致整个绩效评价工作的失败。目前，国内已经出现了专门进行后扶政策绩效评价的工作机构，如长江工程监理咨询有限公司、湖北省大中型水库移民后期扶持监测评估中心等，除此之外，后扶政策绩效评价的主体还包括出于个人的兴趣移民学者，以及政府部门组织的带有绩效评价性质的稽察工作组。具体而言，后扶政策绩效评价主体可分为后扶政策制定者和执行者、学术研究团体和专业中介组织、后扶政策的目标群体和大众传媒，以下分述之： 　　后扶政策的制定者和执行者。政策制定者和执行者处于政策活动的中心位置，他们全面组织和参与了整个政策过程，了解政策过程的全部信息。因此，绩效评价所依据的材料较客观、可靠、完整，结论也更具有可信性。但是，由于政策制定者和执行者本身就处于政策活动中，因此往往也顾及本部门或本机构的利益，存在着报喜不报忧的倾向。①甚至会出现“所有介入社会问题的政策都会产生预期效果―如果研究是由那些执行政策的人或者由他们的朋友主持的话”。②因此，为了确保绩效评价结论的客观公正性，在政策绩效评价中，除了政策制定者和执行者之外，还应有其它绩效评价主体参与。后扶政策的制定者包括三个层次：第一层次是全国人民代表大会及其常委会；第二层次是中央相关行政机构包括国务院、财政部、水利部、发改委等；第三层次是地方相关行政机构包括了省（市、县）级人民政府、省（市、县）级移民局、省（市、县）财政厅（局）等；这些政策主体目前还没有设立专门的政策绩效评价机构。2002年8月重新修订颁布的《中华人民共和国水法》二十九条第一款规定：“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。”2006年下发的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》第十八条规定：“各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制”。目前，水利部水库移民开发局后期扶持处主要职责之一就是“组织开展对全国后期扶持政策实施的监测评估工作”。从近年来工作情况来看，其关于后扶政策绩效评价方面，主要还是总结经验，形成方法阶段，并没有专门的政策绩效评价中心，也没有设独立的政策绩效评价机构。 　　学术研究团体和专业中介组织。学术研究团体和专业中介组织具备政策绩效评价的方法和技术，他们可以有效克服绩效评价主体的价值偏差的影响，避免政府绩效评价中常存在的信息霸权现象。③但是，学术研究团体和专业中介组织也有其自身难以克服的困难和局限，正如“威尔逊第二法则”说的那样：“如果研究是由独立的第三方主持，尤其是那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是，对社会问题的政策干预不会产生预期的效果”④。其次，作为外部的评估者很难获得所需的各种必备信息和资料，尤其是对政策执行过程中的具体环节难以把握，导致政策绩效评价流于一般的影响评估、效果评估，而对政策需求评估、政策过程评估受到限制；最后，学术研究团体和专业中介组织的评估经费多来自政府基金项目资助，极少能争取到非政府组织的基金，因而易受委托者的影响，导致评估结论出现偏袒政府利益相关人的现象。目前，后扶政策绩效评价的学术研究团体和专业中介组织大多是受水库移民管理机构的委托或者附属于某一部门，因而多带有官方或半官方背景，其在组织形式、经费来源、方案设计以及绩效评价活动中都依赖于政府部门。因此，后扶政策的独立性与公正性