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浅析城市规划与土地利用规划协调发展 　　一、引言 　　 　　近年来，我国大多数城市分别完成了城市总体规划和土地利用总体规划的编制工作。两项规划的编制分别依据《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国土地管理法》及其他的地方性法规和规章。但是，从近几年对两项规划实施的情况来看，由于城市总体规划与土地利用总体规划（以下简称“两规”）在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，且分别由建设部和国土资源部分别主管。“两规”之间的矛盾和冲突比较突出，协调难度也比较大。在当今“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策指导下，“两规”必须相互协调和衔接。因此，理清“两规”的关系，实现“两规”相互协调和衔接，具有十分重要的现实意义。 　　 　　二、“两规”的内在联系 　　 　　（一）城市总体规划的目的与任务 　　1.城市总体规划的目的。城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是根据城市经济、社会发展的要求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计。城市总体规划在很大程度上影响着城市的发展方向和建设安排。 　　2.城市总体规划的主要任务。综合研究和确定城市性质和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。 　　城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。 　　（二）土地利用总体规划的目的与任务 　　1.土地利用总体规划的目的。土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期内一定行政区划范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用进行的总体战略部署。土地利用总体规划的目的是协调区域社会经济发展和环境保护对土地的需求，以取得最佳的社会、经济和环境效益。 　　2.土地利用总体规划的任务。国家、省、地级土地利用总体规划的主要任务是在对辖区内土地资源的利用现状、潜力及各种用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用的目标和方法；协调部门用地矛盾，统筹安排各业用地；逐级分解规划的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目用地和农田保护区等重要土地用途区的布局；提出实施规划的政策措施。省级规划要实现省域内耕地总量动态平衡；地级规划要重点安排好城乡接合部的土地利用，确定城镇建设用地的范围。县级土地利用总体规划的主要任务是根据上级规划的要求和本地土地资源的特点，分解落实土地利用的各项指标，划分土地用途区，重点划定城镇、村镇建设用地区、独立工矿区、农业用地区等，为土地用途转用规划许可提供依据。 　　（三）“两规”的内在联系 　　1.核心内容和根本目标的一致性。城市总体规划是一种区域性、综合性规划，它是以城市建设和经济发展为出发点和归宿。土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源、确保土地资源的可持续利用为目的。两项规划的侧重点虽有不同，但从城市发展的角度看，“两规”都是在对现状进行充分的分析和研究的基础上，以国民经济和社会发展计划为依据，都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。 　　2.规划空间的从属性。从“两规”的空间范围来看，城市规划区并非整个行政辖区范围，只是其中的一部分。而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，其规划范围比城市规划范围大。因此，城市总体规划是土地利用总体规划的一个专项规划，两者是点和面的关系，是局部和整体的关系。所以，城市规划中有关城镇体系布局、城市用地规模、用地选择、城市区域的土地利用和各项建设用地指标，应当和土地利用总体规划相协调。同时，土地利用总体规划也应为城镇的发展建设等创造较好的条件。 　　3.土地需求与土地供给的关系。从规划的内容、手法和成果看，城市总体规划和土地利用总体规划是建设与规划、土地供给与土地需求的关系。城市总体规划是以建设为中心，展开城市各项建设的总体规划。而土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各业健康发展。土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制。城市总体规划和土地利用总体规划的关系是建设与规划、土地需求与土地供给的关系。而且，两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面