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山东省慈善事业发展法律问题研究 　　【摘要】慈善事业是社会保障体系的重要组成部分，是推动经济社会有序、健康、可持续发展的重要力量。2016年3月16日第十二届全国人大四次会议通过《中华人民共和国慈善法》，为慈善事业的发展提供了法律依据。在“依法治善”的背景下，文章针对现阶段山东省慈善事业发展中存在的各种问题，从法律的视角深入解析这些问题产生的原因及其特点，提出相应的完善措施和建议。 　　【关键词】慈善 慈善事业 发展 法律问题 　　【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A 　　山东省慈善事业发展的概况 　　山东是中华文明的重要发祥地。山东慈善文化最早的文字记载可追溯至《汉书?地理志》中有关周礼的规定：“周公始封，太公问‘何以治鲁’？周公曰：‘尊尊而亲亲’”①。“亲亲”就是父慈子孝、兄友弟悌之类的伦理道德。及至春秋时期儒家“仁爱”、“民本”思想，山东公益慈善的理论及实践发展历经几千年的风雨历程而曲折向前，从政府广设粮仓平粜赈灾、设置养济院对鳏寡孤独残疾贫民进行慈善救济，到民间的州县卫所广设普济堂进行社会救济、基督教会创设私人盲哑学校对残障人员开展教育自助，再到“丁戊奇荒”长达四年的灾像年间李金镛等人发起设立江广助赈局②开展义赈抗灾的慈善活动，源远流长的山东慈善事业不断创新发展。 　　十二五时期，山东省慈善组织接受捐款近80亿元，占GDP的比重0.01%，人均捐赠81.24元，资助善款70多亿元③。根据所能查到的最新统计数据（山东民政2015统计公报），截至2014年底，山东省共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市2149个，占全国社会救助站、点和慈善超市总量（3.2万个，其中慈善超市10174个）的6.72%。 　　根据北京师范大学中国公益研究院和深圳国际公益学院于2016年3月29日联合发布的“中国慈善进步指数2015”显示，在慈善政策的制定实施和慈善事业的发展水平等综合指标的评测下，山东省连续三年位列全国前十，在慈善事业发展的政策环境、组织发展、贡献影响和社会参与方面，都取得了较大的进步。 　　山东省慈善组织基本情况。2013年，山东省政府取消了业务主管部门和登记机关的双重管理制度，允许其直接登记，极大地促进了慈善组织的发展。 　　首先，慈善组织的网络体系基本建立。截至2015年底，除数量庞大的草根组织外，山东省各级民政部门登记社会组织达到4.56万个，占全国总量（60.6万个）的7.52%，其中公益慈善类社会组织1.17万个，占全国总数的26%。其中，省级公益慈善类社会组织99个，市级公益慈善类社会组织3525个，县级公益慈善类社会组织8079个，涵盖了灾害救助、教育救助、贫困救济、扶老助困等各个领域。总体来看，山东慈善组织网络体系覆盖省、市、县、乡（街道），部分地区覆盖到了村。 　　其次，慈善组织内部治理结构与运行管理制度不断完善。通过对慈善组织走访调研发现，部分慈善组织在市场化运作以及内部治理结构方面，相比较广州、深圳等慈善事业发展较快的地区较为缓慢。但在慈善事业不断发展的背景下，慈善组织内部治理结构不断完善，决策机构、执行机构与监管机构权责不明等问题逐步改善。 　　最后，社会组织服务机构等配套机构逐步完善。作为省民政厅批准成立的全省性社会组织，山东省社会组织总会于2015年11月28日成立。该机构设置的目的在于统筹全省社会组织资源、探索社会组织建设和发展的新路径以及研究社会组织服务平台建设，为社会组织能力建设与管理工作提供智力支持和理论保障。除此之外，在山东省内泰安、青岛等地都有政府资助的社会组织孵化基地，为统筹社会力量培养和支持社会组织发展提供平台。 　　慈善事业从业人员的情况。根据课题组的调研数据分析，山东省内当前社会组织专职工作人员比重较少，有专业社会工作或公益慈善知识背景的从业人员更是少数。通过对慈善组织从业人员的年龄进行分析，45～60岁年龄段的人数占慈善组织从业人员的绝大多数，占到57%，且相当多的从业人员是兼职工作。慈善组织从业人员普遍存在的一个现象是收入水平较低、慈善事业专业化程度不高、人员的流动性不强，职业高层管理人员欠缺。在当前的制度以及执业背景下，慈善事业尚未以一个具有较强吸引力的行业存在，不能很好地吸引和留住人才。特别是在当前阶段，山东公益慈善人才的培养机制尚未稳健运行，这些都不利于慈善事业持续、健康的发展。 　　山东省公益慈善事业参与的状况。公益慈善事业的健康发展，需要自然人、企业和慈善组织等主体的有效参与。截至2015年末，山东常住人口达到9847.16万人，登记注册的志愿者人数超过400万人，全年共有63.2万人次在民政事业领域提供了154.5万小时的志愿服务，其中人均志愿服务小时数0.0157，志愿服务比例0.64%。根据《山东新闻联播》报道，全省居民